• predložiti jo mora ponudnik, za katerega ne obstajajo razlogi za izključitev in ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje,

• biti mora pravočasna,

• ustrezati mora potrebam in zahtevam naročnika, določenim v tehničnih specifikacijah in v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila,

• ni neobičajno nizka,

• ponudbena cena ne presega zagotovljenih sredstev naročnika,

• ponudniku ni mogoče očitati nedovoljenega dogovarjanja ali korupcije.

Iz določbe prvega in drugega odstavka 89. člena ZJN-3 izhaja, da lahko naročnik naročilo dodeli le ponudniku, za katerega je po preverjanju ugotovil, da je predložil dopustno ponudbo. Kadar naročnik v postopku ocenjevanja in vrednotenja ponudb, torej pri preverjanju elementov dopustnosti ponudbe, ugotovi, da je ponudbena dokumentacija nepopolna, nejasna ali v določenih primerih celo napačna, so njegova možna ravnanja s ponudbo in omejitve pri tem določeni v petem, šestem in sedmem odstavku 89. člena ZJN-3. V skladu s petim odstavkom 89. člena ZJN-3 lahko naročnik, če pri preverjanju ugotovi, da so informacije ali dokumenti, ki jih je moral predložiti ponudnik, nepopolni ali napačni oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, zahteva, da ponudnik predloži manjkajoče dokumente ali dopolni, popravi ali pojasni informacije ali dokumentacijo. ZJN-3 pri tem določa dve omejitvi. Prva je, da lahko naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev, popravek, spremembo ali pojasnilo njegove ponudbe le v primerih, kadar določenega dejstva ne more preveriti sam. Kadar lahko naročnik potrebne podatke pridobi npr. v javnih bazah, ni podlage za pozivanje k dopolnitvi ponudbe. Druga omejitev pa je, da se lahko predložitev manjkajočega dokumenta ali dopolnitev, popravek ali pojasnilo informacije ali dokumentacije nanašajo izključno na takšne elemente ponudbe, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev prijave ali ponudbe, mogoče objektivno preveriti. Dopolnjevanje z dejstvi, ki nastanejo po poteku roka za predložitev ponudb, torej načeloma ni dopustno. Naročnik mora pri morebitnem pojasnjevanju, dopolnjevanju ali spreminjanju ponudb seveda upoštevati načelo enakopravne obravnave, kar pomeni, da mora enako obravnavati vse ponudnike, v ponudbah katerih ugotovi istovrstne oziroma podobne napake ali pomanjkljivosti. Njegovo ravnanje mora biti pregledno in mora biti jasno dokumentirano v spisu postopka oddaje javnega naročila.

Ob tem, da ZJN-3 omogoča dopolnjevanje in (v nekaterih primerih) spreminjanje ponudb, hkrati (podobno kot ZJN-2) določa tudi nekatere dele ponudbe, v katere ni dopustno posegati. Šesti odstavek 89. člena ZJN-3 tako določa, da ponudnik ne sme dopolnjevati ali spreminjati:

• svoje cene brez DDV na enoto, vrednosti postavke brez DDV ali skupne vrednosti ponudbe brez DDV,

• ponudbe v okviru meril,

• tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila,

• tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe.

Izjemoma je mogoče tudi v navedenih delih ponudbe odpravljati določene napake, in sicer kadar gre za popravek ali dopolnitev očitnih napak, če zaradi tega popravka ali dopolnitve ni dejansko predlagana nova ponudba. Poleg tega lahko v skladu s sedmim odstavkom 89. člena ZJN-3 v cenovnem delu ponudbe naročnik (ob pisnem soglasju ponudnika) odpravi tudi računske napake, to pa so tiste očitne napake, do katerih pride zaradi napačno izvedenih računskih operacij. Novost glede na določbe ZJN-2 je, da je mogoče odpraviti tudi tiste napake v predračunu, do katerih pride zaradi nepravilne matematične operacije, ki jo vnaprej določi naročnik. ZJN-3 ob tem določa, da se količina in cena na enoto brez DDV ne smeta spreminjati. Čeprav ne gre za računsko napako, ZJN-3 v sedmem odstavku 89. člena ZJN-3 (glede na številne težave, do katerih je prihajalo v praksi zaradi nejasnosti pri davčnih kategorizacijah) omogoča tudi popravo oziroma spremembo napačno zapisane stopnje davka na dodano vrednost.

Sistem dopolnjevanja po ZJN-3 e nekoliko drugačen od tistega, ki ga je poznal ZJN-2. Ni več definicije formalno nepopolne ponudbe, prav tako ni več izrecne določbe o možnosti spregleda nebistvenih pomanjkljivosti. Poleg tega je bil postopek dopolnjevanja in spreminjanja ponudb, glede na dikcijo prvega odstavka 78. člena ZJN-2, dolžnost naročnika, medtem ko ZJN-3 postopek dopolnjevanja načeloma prepušča avtonomiji naročnika. Kljub razlikam pa je vprašanje, ali določbe ZJN-3 glede dopolnjevanja in spreminjanja ponudb predstavljajo podlago za bistven odstop od prakse, ki se je na tem področju uveljavila od sprejema novele ZJN-2E naprej.

V zvezi z zgornjim vprašanjem bo vsekakor treba upoštevati, da določba petega odstavka 89. člena ZJN-3 temelji na določbi 3. točke 56. člena Direktive 2014/24/EU. Ta določa, da lahko naročniki, če so ali se zdijo informacije ali dokumentacija, ki jih morajo predložiti ponudniki, nepopolne ali napačne oziroma če posamezni dokumenti manjkajo, zahtevajo, da ponudniki v ustreznem roku predložijo, dopolnijo ali pojasnijo ustrezne informacije ali dokumentacijo, pod pogojem, da so takšne zahteve popolnoma skladne z načeloma enake obravnave in transparentnosti, razen če je v nacionalnem pravu, s katerim se izvaja ta direktiva, določeno drugače. Na prvi pogled se zdi, da sta določbi petega odstavka 89. člena ZJN-3 in 3. točke 56. člena Direktive 2014/24/EU podobni, vsebujeta pa pomembno razliko: določba petega odstavka 89. člena ZJN-3 namreč v nadaljevanju izrecno omenja tudi možnost spreminjanja ponudbe. Na podlagi te razlike bi lahko sklepali, da ZJN-3 omogoča nekoliko širše možnosti poseganja v ponudbeno dokumentacijo, kot jih predvideva Direktiva 2014/24/EU. Vendar pa je treba opozoriti, da bodo morali naročniki in Državna revizijska komisija poleg načela lojalne razlage upoštevati tudi prakso Sodišča Evropske unije.

Sodišče Evropske unije e stališča o dopustnem obsegu pojasnjevanja, dopolnjevanja in spreminjanja ponudb izrazilo zlasti v sodbah št. C 599/10, SAG ELV Slovensko a.s., št. C 336/12, Manova A/S, št. C 42/13, Cartiera dell’Adda SpA in št. C-324/14, Partner Apelski Dariusz. V vseh teh zadevah (ki se sicer nanašajo na uporabo starih javno-naročniških direktiv) je zapisalo, da tako v odprtem kot tudi omejenem postopku ponudbe (potem ko je ta enkrat predložena oziroma ko poteče rok za njeno predložitev) načeloma ni več mogoče spreminjati niti na pobudo naročnika niti na pobudo ponudnika. Načelo enakega obravnavanja ponudnikov in načelo preglednosti nasprotujeta kakršnim koli pogajanjem med naročnikom in katerim koli ponudnikom. Če bi naročnik od kandidata zahteval pojasnila glede ponudbe, ki po mnenju naročnika ni natančna ali skladna s tehničnimi specifikacijami iz razpisne dokumentacije, bi to lahko dajalo vtis, da se je naročnik v nasprotju z načelom enakega obravnavanja zaupno pogajal o ponudbi v škodo drugih kandidatov. Pravo javnih naročil od naročnika ne zahteva, da bi v primeru nejasnosti ali nepopolnosti ponudb moral navezati stik s ponudniki – ti se niti ne morejo sklicevati na to, da bi naročnika glede tega zavezovala kakšna obveznost, saj je nejasnost ponudbe zgolj posledica njihove neizpolnitve dolžnosti skrbnega ravnanja pri pripravi ponudbe. Kot je zapisalo Sodišče Evropske unije, morebitna odsotnost določb nacionalne zakonodaje, ki bi naročniku nalagale, naj od ponudnikov zahteva pojasnitev ponudbe glede na tehnične specifikacije iz razpisne dokumentacije, preden te ponudbe zavrne zaradi njihove nenatančnosti ali neskladnosti s temi specifikacijami, ni v nasprotju z evropskimi pravili javnega naročanja. Kljub relativno restriktivnem stališču pa je Sodišče Evropske unije dopustilo možnost, da bi bilo mogoče podatke v zvezi s ponudbo v nekaterih točkah izjemoma popraviti ali dopolniti, zlasti če očitno potrebujejo zgolj pojasnitev ali zaradi odprave očitnih materialnih napak, če zaradi te spremembe ni dejansko predlagana nova ponudba. Nacionalno pravo tako lahko vsebuje določbe, v skladu s katerimi lahko naročnik od ponudnikov zahteva, naj pojasnijo svojo ponudbo, vendar pri tem se sme predlagati oziroma sprejeti kakršne koli spremembe ponudbe. Naročnik mora pri izvajanju diskrecijske pravice ponudnike obravnavati enako in lojalno, tako da zahteva po pojasnilih ponudb ne bi dajala vtisa, da je neupravičeno koristila oziroma škodovala enemu ali več ponudnikom, na katere je bila naslovljena. Iz stališča Sodišča Evropske unije tudi izhaja, da je izjemoma dopustno dopolnjevanje le z dokumentacijo oziroma informacijami, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev ponudb, mogoče objektivno preveriti. Ključno vlogo pri tem ima tudi razpisna dokumentacija: če naročnik v njej zapiše, da je treba dokument ali informacijo predložiti, sicer se ponudbo izloči, mora ravnati strogo v skladu z vnaprej določenimi lastnimi pravili.

Opisana stališča Sodišča Evropske unije glede pojasnjevanja, dopolnjevanja in spreminjanja ponudb je mogoče strniti v naslednja pravila:

• naročniku ni mogoče naložiti dolžnosti pozivanja k pojasnjevanju ali dopolnjevanju ponudb – gre za možnost, za katero se lahko naročnik odloči sam,

• pri odločitvi o tem, ali bo dopustil dopolnjevanje in pojasnjevanje ponudb, mora naročnik strogo spoštovati določila lastne razpisne dokumentacije – če v njej prepove možnost dopolnjevanja, mora to upoštevati,

• postopku pojasnjevanja ali dopolnjevanja mora naročnik vse ponudnike obravnavati na enakopraven način, njegovo ravnanje mora biti pregledno in dokumentirano,

• postopek pojasnjevanja ali dopolnjevanja ponudb ne sme preiti v pogajanja s ponudnikom

• posledica izvedenega postopka ne sme biti predložitev dejansko nove ponudbe,

• dopolnjevanje ponudbe je možno le z dokumentacijo oziroma informacijami, katerih obstoj je pred iztekom roka, določenega za predložitev ponudb, mogoče objektivno preveriti.

Kot je bilo že zapisano, se omenjene sodbe Sodišča Evropske unije nanašajo na uporabo starih javno-naročniških direktiv. Več aktualnejših odgovorov na vprašanja glede pojasnjevanja oziroma dopolnjevanja ponudb je mogoče pričakovati, ko bo izdana sodba Sodišča Evropske unije v zadevi št. C-387/14 Esaprojekt sp. z o. o.