Državna revizijska komisija je v zadevi št. 018-254/2016-9 najprej ugotavljala, ali je mogoče dejstvo, da je bil izbrani ponudnik uvrščen na seznam delodajalcev z negativnimi referencami, ki ga vodi Zavod RS za zaposlovanje, obravnavati kot obligatorni izključitveni razlog iz točke a) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 (vpis v evidenco gospodarskih subjektov z negativnimi referencami). Kot je pojasnila Državna revizijska komisija, ZJN-3 kot obvezen izključitveni razlog določa uvrstitev v tisto evidenco, v katero se uvrsti gospodarske subjekte, ki so izločeni iz postopkov oddaje javnih naročil. Gre za evidenco, ki jo v skladu s 110. členom ZJN-3 vodi Ministrstvo za javno upravo, vanjo pa se uvrsti gospodarski subjekt v naslednjih taksativno določenih primerih:

• če je kot ponudnik ali kandidat storil prekršek iz 2. ali 5. točke prvega odstavka 112. člena ZJN-3,

• če je kot podizvajalec storil prekršek iz 1. točke drugega odstavka 112. člena ZJN-3,

• če je kot ponudnik storil prekršek iz 2. točke prvega odstavka 87. člena Zakona o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti (Uradni list RS, št. 90/12 in spremembe),

• če je kot ponudnik, kandidat ali podizvajalec storil prekršek iz 5. alineje prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1.

V evidenco Ministrstva za javno upravo se torej uvrsti le tiste ponudnike, ki storijo prekršek iz 5. alineje prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, ne pa tudi ponudnike, ki storijo prekršek iz 1. alineje prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1. Enako izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 27. člena ZPDZC-1, ki določa, da se pravno osebo, tuj pravni subjekt ali samozaposleno osebo, ki zaposli državljana tretje države, ki nezakonito prebiva v Republiki Sloveniji, za pet let od pravnomočnosti odločbe, s katero je bila izrečena globa za prekršek iz 5. alineje prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, izloči iz postopkov javnega naročanja in izgubi ali se ji omeji pravica do javnih sredstev, vključno s sredstvi Evropske unije, dodeljenimi na podlagi javnega razpisa ali javnega povabila, namenjenega programom zaposlovanja in usposabljanja, ki predstavljajo državno pomoč ali pomoč po pravilu »de minimis«. Izbrani ponudnik zaradi storitve prekrška po 1. alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1 ni bil uvrščen v seznam ponudnikov, ki so izločeni iz postopkov oddaje javnih naročil, temveč le v seznam delodajalcev z negativnimi referencami Zavoda RS za zaposlovanje, zaradi česar obligatorni izključitveni razlog iz točke a) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 (uvrstitev v evidenco gospodarskih subjektov z negativnimi referencami) ni bil podan.

V nadaljevanju je Državna revizijska komisija ugotavljala, ali je bil glede na dejansko stanje podan obligatorni izključitveni razlog iz točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 (dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo). Kot je bilo razvidno iz seznama delodajalcev z negativnimi referencami, ki ga vodi Zavod RS za zaposlovanje, izbranemu ponudniku v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb s pravnomočno odločbo pristojnega organa ni bila dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo. Iz seznama je bilo razvidno le, da je izbrani ponudnik storil en prekršek po 1. alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, kar je potrjevala tudi naknadno pridobljena dokumentacija od Finančne uprave Republike Slovenije. Navedena okoliščina je pomenila, da ni bilo mogoče ugotoviti obstoja obligatornega izključitvenega razloga iz točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3.

Ker izbrani ponudnik ni bil uvrščen v seznam ponudnikov z negativnimi referencami in ker mu tudi ni bila dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo, je bilo treba v nadaljevanju ugotoviti še, ali dejstvo, da je izbrani ponudnik storil prekršek po 1. alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, predstavlja fakultativni izključitveni razlog iz točke a) šestega odstavka 75. člena ZJN-3 (kršitev obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava). Naročnik je namreč, kot je bilo že predstavljeno, v razpisni dokumentaciji od ponudnikov zahteval podpis izjave, da niso kršili obveznosti v zvezi s plačilom prispevkov za socialno varnost v državi, v kateri imajo svoj sedež, in v Republiki Sloveniji. Z navedeno določbo je naročnik prevzel in konkretiziral določbo točke a) šestega odstavka 75. člena ZJN-3, saj je kot izključitveni razlog izrecno določil kršitev obveznosti v zvezi s plačilom prispevkov za socialno varnost. Posledično je zato Državna revizijska komisija ugotavljala, ali je bila narava prekrška, ki ga je storil izbrani ponudnik, takšna, da je bilo mogoče njegovo ravnanje obravnavati kot kršitev obveznosti v zvezi s plačilom prispevkov za socialno varnost.

Iz odločbe o prekršku je bilo razvidno, da je bil izbrani ponudnik kaznovan zaradi storitve prekrška po 1. alineji prvega odstavka 23. člena ZPDZC-1, v skladu s katero se z globo od 5.000 do 26.000 evrov kaznuje delodajalec, kadar omogoči delo posamezniku, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi, oziroma ki ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja ali ga je v času trajanja delovnega razmerja odjavil iz obveznih socialnih zavarovanj, in sicer zato, ker je nadzorni organ pri nadzoru dela in zaposlovanja na črno ugotovil, da je izbrani ponudnik omogočil delo delavcu, s katerim ni sklenil pogodbe o zaposlitvi in ga ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja. Glede na dejstva, ki so izhajala iz prekrškovne odločbe, je Državna revizijska komisija ugotovila, da je bilo mogoče ravnanje izbranega ponudnika, ki delavca ni prijavil v obvezna socialna zavarovanja in zanj ni plačeval prispevkov za socialno varnost, obravnavati kot kršitev obveznosti v zvezi s plačilom prispevkov za socialno varnost. To je posledično pomenilo, da je bil podan fakultativni izključitveni razlog kršitve obveznosti na področju socialnega prava, kot ga je naročnik konkretiziral v razpisni dokumentaciji, zaradi česar je bila ponudba izbranega ponudnika nedopustna.

Glede na zadevo št. 018-254/2016-9 bi se lahko postavilo vprašanje, kako je naročnik dolžan ugotavljati neobstoj izključitvenih razlogov ter posledično kakšno kršitev mu je mogoče očitati, če iz prejete ponudbene dokumentacije in javnih podatkov izhaja izpolnjevanje njegovih zahtev, obstoj izključitvenega razloga pa je ugotovljen šele v revizijskem postopku. Naročnik je namreč v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila pridobil zahtevano izjavo izbranega ponudnika, hkrati pa je vpogledal tudi v sistem e-Dosje, iz katerega ni bilo razvidno, da bi bili podani izključitveni razlogi. Državna revizijska komisija je ne glede na to zavzela stališče, da v primeru ugotovitve izključitvenega razloga, tudi če do tega pride šele v postopku pravnega varstva, ponudbe ni mogoče obravnavati kot dopustne, zaradi česar je posledica take ugotovitve razveljavitev odločitve o oddaji naročila in izločitev ponudnika iz postopka oddaje javnega naročila.

Sklep št. 018-99/2017-5 – storitev več prekrškov, za katere je izdana ena prekrškovna odločba in po pravilih o steku izrečena ena globa

V postopku oddaje javnega naročila, ki ga je Državna revizijska komisija obravnavala v sklepu št. 018-99/2017-5, je naročnik najprej kot najugodnejšo izbral ponudbo kasnejšega vlagatelja zahtevka za revizijo, ker je na podlagi takrat dostopnih podatkov iz sistema e-Dosje ugotovil, da izključitveni razlog dvakrat izrečene globe zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo ni bil podan. Po izdaji prve odločitve o oddaji naročila pa je naročnik od Inšpektorata RS za delo prejel obvestilo, iz katerega je bilo razvidno, da je bila vlagatelju v zadnjih treh letih dvakrat izrečena pravnomočna globa v zvezi s plačilom za delo. Na podlagi tako pridobljene nove informacije je naročnik spremenil prvotno odločitev o oddaji naročila in je z novo odločitvijo zaradi ugotovljenega izključitvenega razloga vlagateljevo ponudbo izločil kot nedopustno.

Kot je bilo razvidno iz pridobljene dokumentacije v postopku oddaje javnega naročila, je Inšpektorat RS za delo pri vlagatelju ugotovil dva prekrška glede plačila za delo, ki sta bila sankcionirana z globama po 24. in 25. točki prvega odstavka 217. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/2013 in spremembe). Nadalje je bilo iz dokumentacije razvidno, da je bil vlagatelj z eno prekrškovno odločbo spoznan za odgovornega storitve dveh prekrškov glede plačila za delo (konkretno je šlo za nezagotovitev dodatkov delavcem in neizplačilo regresa delavcem). Iz prekrškovne odločbe je bilo razvidno, da je bila vlagatelju zaradi storitve prekrškov določena globa za vsakega izmed njih, zatem pa mu je bila na podlagi pravil o steku izrečena enotna globa.

Čeprav je Inšpektorat RS za delo najprej zavzel stališče (in posledično izdal potrdilo), da je v primeru ene prekrškovne odločbe, s katerim je bila vlagatelju izrečena ena globa za dva prekrška, podan izključitveni razlog dvakrat izrečene globe zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo, in čeprav je bilo takšno stanje razvidno tudi iz sistema e-Dosje, je Državna revizijska komisija pojasnila, da v postopku pravnega varstva ni šlo za vprašanje resničnosti potrdil, ki jih je izdal državni organ. Treba je bilo namreč odgovoriti na vprašanje, kako je treba glede na nesporno dejstvo, da je bil vlagatelj z eno odločbo spoznan za odgovornega storitve dveh prekrškov v zvezi s plačilom za delo in da mu je bila glede na pravila o steku izrečena enotna globa, razlagati določbo točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3. Tudi Inšpektorat RS za delo je v enem izmed svojih dopisov navedel, da je treba ugotovljeno dejansko stanje, ki izhaja iz njegovih potrdil, podrediti pravilom javnega naročanja oz. razlagi točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3, za katero pa Inšpektorat RS za delo ni pristojen.

Pri odgovoru na tako zastavljeno vprašanje je Državna revizijska komisija v sklepu št. 018-99/2017-5 pojasnila, da točka b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 predstavlja obligatorni izključitveni razlog. Če se izkaže, da je bila ponudniku v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb s pravnomočno odločbo pristojnega organa Republike Slovenije ali druge države članice ali tretje države dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo, je naročnik dolžan takega ponudnika kadar koli izključiti iz postopka že na podlagi zakona. Glede na sankcijo, ki je določena v primeru dvakrat izrečene globe zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo, in sicer obligatorno izključitev ponudnika iz postopka, je treba določbo točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 razlagati restriktivno. Izločitev iz postopka, ne glede na siceršnjo usposobljenost ponudnika ali ekonomsko ugodnost njegove ponudbe, je namreč najstrožja možna sankcija za ponudnika, zato jo je mogoče uporabiti le v primerih, ki so v zakonu izrecno predvideni in ko je dejanski zakonski stan nesporno izpolnjen. Kot je opozorila Državna revizijska komisija, obligatornih izključitvenih razlogov ni dopustno razlagati na način, ki razširja pomen zakonske določbe izven okvirjev, kot so določeni v sami določbi. Položaje, v katerih je izključitev obligatorna, je torej treba omejiti le na tiste dejanske stanove, za katere je nesporno, da jih zakonska določba obsega. V primeru, kadar zakonska določba ne obsega določenega dejanskega stanja in ga ne določa kot razlog za izključitev ali pa je to lahko sporno, je treba določbo razlagati restriktivno in v korist ponudnika.

Kot nadalje izhaja iz obrazložitve sklepa št. 018-99/2017-5, je izključitveni razlog v določbi b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 formuliran na način, da mora naročnik obvezno izključiti tistega ponudnika, kateremu je bila v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo. Izključitveni razlog se torej izrecno nanaša le na primere, ko je bila ponudniku (vsaj) dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo, ne pa morda na primere, ko bi bil ponudnik spoznan za odgovornega storitve (vsaj) dveh prekrškov v zvezi s plačilom za delo, ali na primere, ko bi bil ponudnik sankcioniran za storitev (vsaj) dveh prekrškov v zvezi s plačilom za delo. V skladu s pravili prekrškovnega prava se v primeru, če je storilec z enim dejanjem ali z več dejanji storil več prekrškov, o katerih še ni izdana odločba oziroma sodba, postopek pa teče pred istim organom oziroma sodiščem, določi najprej sankcijo za vsak posamezni prekršek, nato pa se izreče kot enotno sankcijo vse tako določene sankcije. V primeru torej, kadar storilec stori več prekrškov, za katere je v zakonu predvidena globa, se po pravilih steka določi globo za vsak prekršek, nato pa se izreče enotno globo za vse prekrške skupaj, ki so zaobseženi z eno prekrškovno odločbo.

Državna revizijska komisija je zato zavzela stališče, da je treba glede na pravila prekrškovnega prava določbo točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 razlagati na način, da je v primeru, ko pristojni organ ugotovi storitev več prekrškov in o njih po pravilih o steku odloči z eno odločbo in izreče enotno globo, izrečena ena globa, posledično pa izključitveni razlog dvakrat izrečene globe zaradi prekrška v zvezi s plačilom za delo (še) ni podan. Če bi bil namen ZJN-3 kot izključitveni razlog zaobseči primere, ko ponudnik stori vsaj dva prekrška v zvezi s plačilom za delo, ne glede na to, ali sta sankcionirana z dvema odločbama in dvema globama ali z eno odločbo in enotno globo, bi morala biti formulacija zakonske določbe drugačna, je pojasnila Državna revizijska komisija, in dodala, da ob takšni formulaciji določbe točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3 na njeni podlagi ni mogoče izključiti iz postopka oddaje javnega naročila ponudnika, ki mu je z eno prekrškovno odločbo izrečena ena globa zaradi prekrškov v zvezi s plačilom za delo, ne glede na to, da je v odločbi ugotovljenih več prekrškov v zvezi s plačilom za delo.

Ob upoštevanju navedenih izhodišč je Državna revizijska komisija potrdilo Inšpektorata RS za delo razlagala na način, da iz njega izhaja dejstvo enkrat izrečene globe zaradi prekrškov v zvezi s plačilom za delo, zaradi česar je morala ugotoviti, da pri vlagatelju niso bile podane okoliščine, na podlagi katerih bi bilo treba njegovo ponudbo izključiti iz postopka.

Sklep št. 018-20/2017-8 – hujša kršitev poklicnih pravil kot izključitveni razlog

V postopku oddaje javnega naročila, ki je bil predmet sklepa št. 018-20/2017-8, je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka, ker naj bi se pri njem v nekaterih primerih izpolnjevanja ključnih obveznosti iz prejšnjih pogodb o izvedbi javnega naročila, sklenjenih z naročnikom, izkazale pomanjkljivosti, zaradi katerih je naročnik uveljavljal odškodnino oziroma so bile izvedene druge primerljive sankcije. V postopku pravnega varstva se je zato postavilo vprašanje, ali je bil podan kateri izmed izključitvenih razlogov hujše kršitve poklicnih pravil oziroma obstoja precejšnjih ali stalnih pomanjkljivosti pri izvedbi prejšnjih pogodb.

Naročnik je navedena izključitvena razloga, ki sta sicer fakultativna, opredelil v razpisni dokumentaciji, saj je določil, da bo iz postopka javnega naročila izključil ponudnika, če bo pri preverjanju ponudb ugotovil, da je ponudnik zakrivil hujšo kršitev poklicnih pravil oziroma da so se pri gospodarskem subjektu pri prejšnji pogodbi o izvedbi javnega naročila ali prejšnji koncesijski pogodbi, sklenjeni z naročnikom, pokazale precejšnje ali stalne pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti, zaradi česar je naročnik predčasno odstopil od prejšnjega naročila oziroma pogodbe ali uveljavljal odškodnino ali so bile izvedene druge primerljive sankcije. Z navedeno določbo je naročnik povzel izključitvena razloga, ki sta določena v točkah c) in f) šestega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju.

Glede jasnosti opredelitve izključitvenih razlogov v razpisni dokumentaciji je Državna revizijska komisija najprej zavzela stališče, da je bila določba razpisne dovolj nedvoumna, da je omogočala jasno presojo ravnanj ponudnika pri prejšnji pogodbi oziroma ugotavljanje, ali je ravnanje ponudnika preseglo še dopustna odstopanja pri izvedbi pogodbenih obveznosti. Kot je na podlagi vlagateljeve zahteve podrobneje pojasnil naročnik, je vlagateljevo ponudbo izločil zato, ker mu je v okviru izvajanja ene izmed prejšnjih pogodb vlagatelj moral plačati pogodbeno kazen, in sicer zato, ker je zamudil z izpolnitvijo obveznosti, do zamude pa je prišlo zaradi neustrezne varnostne opremljenosti delavcev vlagatelja. Poleg tega je pri izvajanju druge pogodbe naročnik zaradi neizpolnjevanja pogodbenih obveznosti v določenem roku in kakovosti unovčil bančno garancijo za dobro izvedbo pogodbenih obveznosti, nato pa z vlagateljem sprejel kompromis, tako da je ta plačal kazen in odškodnino. Naročnik je vlagatelju v zvezi eno izmed pogodb očital tudi neizpolnitev obveznosti pri prevzemu in primopredaji pogodbenega predmeta. Državna revizijska komisija je za vse navedene kršitve pogodbenih obveznosti ugotovila, da jih je mogoče identificirati iz predložene dokumentacije oziroma da je mogoče jasno oceniti okoliščine, ki so nastale pri izpolnjevanju spornih pogodb.

Kot je razvidno iz obrazložitve odločitve sklepa št. 018-20/2017-8, po presoji Državne revizijske komisije glede na dejansko stanje in glede na utemeljitev naročnika ni šlo za vprašanje, ali je ravnanje vlagatelja pri izpolnjevanju pogodb predstavljalo hujšo kršitev poklicnih pravil (točka c) šestega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju), temveč za vprašanje, ali je mogoče govoriti o precejšnjih ali stalnih pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključnih obveznosti (točka f) šestega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju). Čeprav je vlagatelj zatrjeval, da so bile pogodbene obveznosti kljub pomanjkljivostim izpolnjene in da naročnik pogodb ni odpovedal, je Državna revizijska komisija zavzela stališče, da je glede na določbo točke f) šestega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju odpoved pogodbe le ena od alternativno določenih posledic (poleg uveljavljanja odškodnine ali izvedenih drugih primerljivih sankcij) pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključne obveznosti, ki lahko privede do položaja, v katerem lahko naročnik s sklicevanjem na to določbo izključi gospodarski subjekt iz postopka oddaje javnega naročila. Naročnik zato po mnenju Državne revizijske komisije ni omejen le na situacijo, ko je posledica precejšnjih in stalnih pomanjkljivosti pri izvedbi pogodbe izključno predčasna odpoved pogodbe. Tudi presoja, ali je naročnik ustrezno štel neko pomanjkljivost v zvezi z izpolnjevanjem ključne obveznosti za precejšnjo ali stalno, ne more biti odvisna le od tega, ali je naročnik od pogodbe ali naročila predčasno odstopil.

Državna revizijska komisija je ugotovila, da je pri izvajanju preteklih pogodb nesporno prišlo do uveljavljanja odškodnine oziroma pogodbene kazni, zamude pri izpolnjevanju obveznosti pa so bile takšne narave, da je bila ogrožena realizacija večjega projekta, ki ga je takrat izvajal naročnik in v sklop katerega so spadale sporne pogodbe. Kot izhaja iz obrazložitve, je Državna revizijska komisija takšne kršitve pogodbenih obveznosti ocenila kot »precejšnje pomanjkljivosti« v smislu določbe točke f) šestega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju, poleg tega pa so kršitve kazale tudi na ponavljajoče in stalne pomanjkljivosti, za katere je bil odgovoren vlagatelj. Izključitveni razlog se namreč nanaša tako na precejšnje pomanjkljivosti pri izpolnjevanju ključnih obveznosti kot tudi na pomanjkljivosti, ki so sicer manjše, vendar stalne (oziroma ponavljajoče) in lahko zato vzbujajo dvome glede zanesljivosti gospodarskega subjekta. Državna revizijska komisija je zato ocenila, da je podan izključitveni razlog in da je naročnik vlagateljevo ponudbo utemeljeno izključil iz postopka.

Državna revizijska komisija se je morala glede na vlagateljeve navedbe, da je poravnal škodo oziroma plačal pogodbeno kazen in dokončal vse prevzete posle, v zadevi št. 018-20/2017-8 opredeliti še do vprašanja, ali bi moral naročnik upoštevati tudi t. im. popravni mehanizem. V skladu z devetim odstavkom 75. člena Zakona o javnem naročanju lahko, kot je bilo že predstavljeni, ponudnik, ki je v enem od položajev iz prvega ali šestega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju, naročniku predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju razlogov za izključitev, za takšne zadostne ukrepe pa šteje plačilo ali zaveza plačati nadomestilo za vso škodo, povzročeno s kaznivim dejanjem ali kršitvijo, aktivno sodelovanje s preiskovalnimi organi za celotno razjasnitev dejstev in okoliščin ter sprejetje konkretnih tehničnih, organizacijskih in kadrovskih ukrepov, ustreznih za preprečitev nadaljnjih kaznivih dejanj ali kršitev.

Kot je bilo ugotovljeno v zadevi št. 018-20/2017-8, se vlagatelj na popravni mehanizem v postopku javnega naročila ni skliceval oziroma se je nanj začel sklicevati šele v postopku pravnega varstva. Niti v postopku pravnega varstva pa vlagatelj ni predložil dokazov, na podlagi katerih bi izkazoval, da je sprejel zadostne ukrepe in s katerimi bi lahko dokazal svojo zanesljivost kljub obstoju izključitvenega razloga iz točke f) šestega odstavka 75. člena ZJN-3. Državna revizijska komisija se je zato strinjala z naročnikom, da popravnega mehanizma v tem primeru ni bilo mogoče uporabiti, saj je bilo iz vseh dokazov razvidno, da ni šlo za enkratno kršitev, ampak ponavljajoče se strokovne napake, ki jih je vlagatelj sicer odpravil, potem pa ponovno zagrešil. Iz sklepa št. 018-20/2017-8 tako izhaja, da pri uporabi popravnega mehanizma ni mogoče upoštevati le plačila vse povzročene škode, temveč mora ponudnik sprejeti konkretne tehnične, organizacijske in kadrovske ukrepe, ki so namenjeni preprečitvi nadaljnjih kaznivih dejanj ali kršitev.

Sklep št. 018-59/2017-11 – obstoj neporavnane davčne obveznosti kot razlog za izključitev

Državna revizijska komisija je v času veljavnosti starega Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe) večkrat obravnavala revizijske zahtevke, ki so se nanašali na vprašanja, povezana z neporavnanimi obveznosti v zvezi s plačili prispevkov za socialno varnost ali v zvezi s plačili davkov. V zadevah št. 018-347/2012-29, 018-326/2012-8 in 018-309/2012-5 je Državna revizijska komisija npr. zavzela stališče, da tudi neporavnana okoljska dajatev pomeni razlog za izločitev ponudnika iz postopka. V zadevi št. 018-350/2012 je bilo sporno vprašanje, ali napaka Finančne uprave RS pri izdaji potrdila o plačilu obveznosti lahko vpliva na presojo popolnosti ponudbe. V zadevi št. 018-107/2013-9 se je zastavilo vprašanje, kako morebitni pobot vpliva na obstoj davčnega dolga. V zadevi št. 018-95/2017-22 pa je Državna revizijska komisija zavzela stališče, da je treba tudi zamudne obresti od obveznosti v zvezi s plačili davkov šteti kot obveznost v zvezi s plačilom davka, ne pa kot samostojne odškodninske obveznosti.

V sklepu št. 018-059/2017-11 je Državna revizijska komisija obravnavala postopek oddaje javnega naročila, v katerem je naročnik vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka, in sicer zato, ker je ugotovil, da je imel vlagatelj zapadle, neplačane obvezne dajatve ali druge denarne nedavčne obveznosti v vrednosti več kot 50 evrov. Vlagatelj je v postopku oddaje javnega naročila predložil izpolnjen, podpisan in žigosan obrazec ESPD, v katerem je med drugim izjavil, da ni kršil svojih obveznosti v zvezi s plačilom davkov in da dovoljuje naročniku preveritev obstoja in vsebine podatkov oziroma drugih navedb iz obrazca ESPD. Naročnik je vsebino obrazca ESPD najprej preveril v elektronski zbirki e-Dosje, iz katere je bil razviden podatek, da vlagatelj ne izpolnjuje pogoja poravnanih davkov, zaradi česar je naročnik obstoj izključitvenega razloga preveril še pri pristojnem finančnem uradu. Iz potrdila Finančne uprave RS je bilo razvidno, da je imel vlagatelj na dan oddaje ponudbe neplačane, zapadle davčne obveznosti v višini več kot 50 evrov.

Vlagatelj v zahtevku za revizijo ni zanikal, da je imel na dan oddaje ponudbe neplačane davčne obveznosti v ugotovljeni višini. Vendar pa je zatrjeval, da za obstoj konkretne davčne obveznosti ni vedel, ker naj bi pri elektronskem vročanju odločb finančnega urada nastale tehnične težave, zaradi česar je sporno davčno obveznost poravnal naknadno, vendar šele več kot en mesec po roku za oddajo ponudb. Vlagatelj v zahtevku za revizijo ni navedel dejstev, ki bi izkazovala nepravilnost podatkov iz javne listine, temveč se je s podatki, ki so izhajali iz dokumentacije Finančne uprave RS, celo strinjal. V zahtevku za revizijo je vlagatelj navajal le razloge, zaradi katerih davčne obveznosti na presečni datum niso bile poravnane. Kot je zapisala Državna revizijska komisija, je natančnost in skrbnost pri pripravi ponudbene dokumentacije ter njena skladnost z vsemi naročnikovimi ter zakonskimi zahtevami v postopku oddaje javnega naročila temeljni interes in dolžnost, ki zavezuje vsakega povprečno skrbnega ponudnika. Če ponudnik pri pripravi ponudbe ne ravna s potrebno skrbnostjo, mora sam nositi morebitne posledice, če ta ni pripravljena skladno z zahtevami iz razpisne dokumentacije. Navedeno velja še toliko bolj pri obligatornih izključitvenih razlogih, saj je gospodarskim subjektom omogočeno, da se vnaprej seznanijo z datumom preverjanja plačila davkov in prispevkov ter da pravočasno, to je do presečnega datuma, plačajo morebitne zapadle davčne obveznost. Ker je bilo nesporno ugotovljeno, da je imel vlagatelj na presečni datum neplačane, zapadle davčne obveznosti v višini več kot 50 evrov, in ker je bil vlagatelj dolžan, tudi če je prišlo do težav z vročanjem odločbe, da pred oddajo ponudbe preveri stanje morebitnega davčnega dolga, je Državna revizijska komisija potrdila odločitev naročnika, ki je vlagateljevo ponudbo izločil iz postopka.

V sklepu št. 018-059/2017-11 se je Državna revizijska komisija opredelila tudi do revizijskih navedb, da je izključitev vlagateljeve ponudbe v nasprotju z načelom sorazmernosti glede na sicer redno plačevanje obveznih dajatev ter glede na višino domnevno dolgovane obvezne dajatve v primerjavi z višino že plačanih obveznih dajatev. Kot je zapisala Državna revizijska komisija, gre za obligatorni izključitveni razlog, ki naročniku ne daje diskrecijske pravice, ali bo razlog za izključitev uvrstil v razpisno dokumentacijo ali ne. Prav tako naročnik ne more presojati, kakšna mora biti minimalna višina neplačanih obveznosti, saj že zakon določa, da je izključitev obvezna le, če znašajo neplačane obveznosti več kot 50 evrov, medtem ko v primeru manjših (zanemarljivih) zneskov izključitev ne bi bila sorazmerna. Zakon o javnem naročanju sicer v tretjem odstavku 75. člena omogoča spregled takega izključitvenega razloga, vendar le v izjemnih primerih, kadar bi bila oddaja javnega naročila neizogibna zaradi pomembnih zahtev v javnem interesu (javno zdravje, življenje ljudi ali varstvo okolja). Takšne izjemne okoliščine pa v postopku oddaje javnega naročila niso bile podane oziroma jih vlagatelj v zahtevku za revizijo sploh ni zatrjeval.

Na tem mestu velja omeniti, da Direktiva 2014/24/EU v 57. členu omogoča, da države v nacionalnih zakonodajah določijo odstopanje od obvezne izključitve zaradi neplačanih davkov ali prispevkov za socialno varnost, če bi bila izključitev očitno nesorazmerna. Za nesorazmerno izključitev bi šlo v primeru, kadar bi bili neplačani zneski relativno majhni, ali v primeru, če gospodarski subjekt o točnem znesku, ki ga dolguje, ni bil obveščen dovolj zgodaj, da bi lahko svoje obveznosti izpolnil s plačilom dolgovanih zneskov, po potrebi skupaj z morebitnimi obračunanimi obrestmi ali globami, ali s sklenitvijo zavezujočega dogovora o takem plačilu. Zakon o javnem naročanju je implementiral le prvi primer in odstopil od izključitve v primeru dolgovanih zneskov do 50 evrov, ni pa določil možnosti, da naročnik spregleda izključitev, če je ponudnik dolgovani znesek z morebitnimi obrestmi in globami poravnal takoj, ko je to glede na konkretne objektivne okoliščine posameznega primera lahko storil.