Sklep št. 018-163/2016-4
V zadevi št. 018-163/2016-4 se je Državna revizijska komisija ukvarjala z vprašanjem, katere podatke mora naročnik sporočiti ponudniku, kadar zavrne njegovo ponudbo. Naročnik je v obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne navedel, da je ponudnikova ponudba (dispozicija) vsebinsko neustrezna in nepopolna, saj »ni vsebovala vseh zahtevanih elementov študije in ni ustrezala vsem potrebam in zahtevam naročnika, določenim v razpisni dokumentaciji«. Poleg tega je naročnik še navedel, da je ponudbena cena presegla njegova zagotovljena sredstva.
Državna revizijska komisija se je najprej opredelila do vprašanja, ali je naročnikova obrazložitev zavrnitve ponudbe dovolj natančna. Kot je zapisala Državna revizijska komisija, je naročnik s takšno obrazložitvijo izločitve vlagateljeve ponudbe podal zgolj zaključek svojih ugotovitev, katerega pravna posledica se je odrazila v oceni o nedopustnosti ter posledični zavrnitvi vlagateljeve ponudbe, ni pa navedel konkretnih dejstev oziroma konkretnih okoliščin danega primera, ki so ga vodili k sprejemu omenjenega zaključka. Naročnik je torej v obrazložitvi navedel izključno zaključek in pravno posledico svojih ugotovitev (vsebinsko neustreznost in nepopolnost ponudbe, ki ne ustreza vsem zahtevam in potrebam naročnika, ter se zato kot nedopustno zavrne), ni pa navedel ne abstraktnega pravila (konkretnih določb dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jih je uporabil pri ugotavljanju nedopustnosti vlagateljeve ponudbe), ne ugotovljenega konkretnega dejanskega stanja (konkretnih dejstev), na katerih je temeljila njegova ocena o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe. Iz obrazložitve odločitve o oddaji naročila ponudnik ni mogel razbrati, kateri so bili konkretni zahtevani elementi študije, ki jih njegova ponudba po oceni naročnika ni vsebovala, prav tako v njej niso bile konkretizirano navedene potrebe in zahteve naročnika, ki jih ponudba v skladu z njegovimi ugotovitvami ni izpolnila.
Državna revizijska komisija se je ob tem, ko je zaradi pomanjkljive obrazložitve razveljavila odločitev o oddaji naročila, v nadaljevanju opredelila tudi do vprašanja, ali je odločitev vsebovala potrebne podatke tudi v delu, ki se je nanašal na zatrjevano preseganje zagotovljenih sredstev. V tem delu je Državna revizijska komisija zapisala, da ZJN-3 sicer naročniku ne nalaga objave podatka o zagotovljenih sredstvih, vendar pa mora zaradi načela transparentnosti zagotoviti, da je ponudnik izbran (ali je njegova ponudba zavrnjena) na pregleden način in po predpisanem postopku. To ga zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kakšna, kako široka in natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika, ki pa mora tudi pri obrazložitvi odločitve o zavrnitvi ponudbe kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva.
V zvezi z objavo zagotovljenih sredstev je Državna revizijska komisija torej v zadevi št. 018-163/2016-4 zavzela stališče, da mora naročnik oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazložiti in s tem omogočiti preizkus razumnosti in pravilnosti odločitve. Kakšna, kako široka in natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je Državna revizijska komisija prepustila presoji naročnika, pri čemer pa je zapisala, da mora naročnik z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva. Državna revizijska komisija ob tem ni izrecno zapisala, da mora naročnik v odločitvi o oddaji naročila navesti višino zagotovljenih sredstev, niti se ni (glede na vsebino konkretnega spora) opredeljevala do vprašanja, ali lahko naročnik v določenih primerih podatka o zagotovljenih sredstvih ne objavi.
Sklep št. 018-038/2017-4
V zadevi št. 018-038/2017-4 je naročnik ponudbi dveh ponudnikov izločil kot nedopustni, ker sta presegli njegova zagotovljena sredstva. Kot je zapisala Državna revizijska komisija, mora naročnik tudi v primeru, če ne odda naročila, obrazložiti svojo odločitev, pri čemer mora upoštevati, da mora obrazložitev vsebovati med drugim tudi razloge za zavrnitev ponudbe vsakega neuspešnega ponudnika, ki ni bil izbran. Iz obrazložitve naročnikove odločitve je bilo razvidno le, da je naročnik za obe ponudbi navedel, po katerih cenah sta ponudila dnevni prevoz (predmet naročila so bili prevozi šolskih otrok), nato pa je zaključil, da ti ceni presegata njegova zagotovljena sredstva. Naročnik ponudnikoma ni razkril višine zagotovljenih sredstev, hkrati pa se tudi ni skliceval na obstoj izjeme iz četrtega odstavka 90. člena ZJN-3, ki dopušča, da mu tega podatka ni treba sporočiti. Državna revizijska komisija je zato ugotovila, da naročnik ponudnikoma ni zagotovil podatka, ki bi jima omogočil ugotavljanje, ali njuni ponudbi presegata zagotovljena sredstva, niti ni v postopku pravnega varstva izkazal razlogov, da jima tega podatka ni bil dolžan razkriti.
Državna revizijska komisija je torej v zadevi št. 018-038/2017-4 zavzela stališče, da je naročnik ponudniku v primeru izločitve ponudbe zaradi preseganja zagotovljenih sredstev dolžan sporočiti njihovo višino, razen v primeru, če se sklicuje na četrti odstavek 90. člena ZJN-3, v skladu s katerim ima pravico, da določenih informacij ponudnikom ne razkrije.
Sklep št. 018-135/2017-7
V zadevi št. 018-135/2017-7 je naročnik izločil ponudbo edinega sodelujočega ponudnika, in sicer z obrazložitvijo, da izpolnjuje vse elemente dopustne ponudbe razen enega – ponudba presega njegova zagotovljena sredstva. Kot je v obrazložitvi sklepa zapisala Državna revizijska komisija, zagotovljena sredstva predstavljajo znesek, ki ga ima naročnik predvidenega za poplačilo obveznosti, ki bodo nastale na podlagi sklenjene pogodbe o izvedbi javnega naročila. Čeprav ZJN-3 objave podatka o zagotovljenih sredstvih ne nalaga, je Državna revizijska komisija, podobno kot v zadevi 018-163/2016-4, zavzela stališče, da načelo transparentnosti naročnika zavezuje, da svojo oceno o preseganju zagotovljenih sredstev ustrezno obrazloži ter s tem omogoči preizkus njene razumnosti in pravilnosti. Kakšna, kako široka in natančna naj bo v tem primeru obrazložitev, je prepuščeno presoji naročnika, ki pa mora vendarle navesti odločilna dejstva in na ta način ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva. Državna revizijska komisija je zapisala, da je naročnik s tem, ko je navedel, da je ponudba vlagatelja nedopustna, ker ponudbena cena presega zagotovljena sredstva, podal zgolj zaključek svojih ugotovitev, katerega pravna posledica se je odrazila v oceni o nedopustnosti in posledični zavrnitvi vlagateljeve ponudbe, ni pa navedel konkretnih dejstev oziroma konkretnih okoliščin danega primera, ki so ga vodili k sprejemu omenjenega zaključka. Naročnik je torej navedel le zaključek in pravno posledico svojih ugotovitev, ni pa navedel ne abstraktnega pravila (konkretnih določb razpisne dokumentacije) ne ugotovljenega konkretnega dejanskega stanja (konkretnih dejstev), na katerih je temeljila njegova ocena o nedopustnosti vlagateljeve ponudbe, zaradi česar njegova odločitev ni zadostila standardu obrazloženosti, ki ga zahteva ZJN-3. Ob tem je iz odločitve št. 018-135/2017-7 še razvidno, da tudi Državna revizijska komisija ni mogla preveriti višine zagotovljenih sredstev, saj je bil iz dokumentacije razviden le podatek o ocenjeni vrednosti naročila.
Sklepa št. 018-139/2017-8 in št. 018-196/2017-5
Tudi v zadevah št. 018-139/2017-8 in št. 018-196/2017-5 je Državna revizijska komisija obravnavala podobne situacije, ko je naročnik ponudbe posameznih ponudnikov izločil kot nedopustne zaradi preseganja zagotovljenih sredstev, ne da bi v obrazložitvi odločitve o oddaji javnega naročila navedel višino sredstev in ne da bi se ob tem skliceval na izjemo, ki jo dopušča četrti odstavek 90. člena ZJN-3. Podobno kot v prej navedenih zadevah je Državna revizijska komisija tudi v teh zavzela stališče, da zgolj navedba naročnikovega zaključka in pravne posledice ugotovitev, brez navedbe konkretnih določb razpisne dokumentacije in konkretnih dejstev, na katerih temelji ocena o nedopustnosti ponudbe, ne zadosti standardu obrazloženosti, ki ga zahteva ZJN-3.
Sklep št. 018-171/2017-4
V zadevi št. 018-171/2017-4 je naročnik v odločitvi o oddaji naročila, s katero je ponudbo vlagatelja izločil zaradi preseganja zagotovljenih sredstev, njihovo višino tudi jasno navedel. Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zatrjeval, da ne zadostuje le navedba višine zagotovljenih sredstev, temveč bi moral naročnik ta podatek tudi dokazati s predložitvijo ustrezne dokumentacije. Kot je zapisala Državna revizijska komisija, ZJN-3 naročniku ne nalaga obveznosti, da ob sprejemu odločitve o zavrnitvi ponudbe (npr. z listinsko dokumentacijo) izkaže obstoj pravno relevantnih dejstev, na katerih temelji sklep o nedopustnosti ponudbe. Namen obrazložitve odločitve o oddaji javnega naročila oziroma o zavrnitvi ponudbe ni dokazovanje in ugotavljanje utemeljenosti razlogov za zavrnitev ponudbe, temveč seznanitev ponudnika s poglavitnimi razlogi naročnikove odločitve in posledično zagotavljanje učinkovitega pravnega varstva. Državna revizijska komisija je opozorila, da je treba razlikovati med vprašanjem obsega oziroma ustreznosti obrazložitve in vprašanjem utemeljenosti odločitve. Če naročnik v odločitvi o zavrnitvi ponudbe ne navede pravno relevantnih dejstev, ki so podlaga za zavrnitev ponudbe, je ponudnikom onemogočeno učinkovito pravno varstvo, saj v postopku pravnega varstva ne morejo izpodbijati razlogov naročnika, s katerimi niso seznanjeni. Če pa naročnik razloge za zavrnitev ponudbe navede, vendar ti niso utemeljeni, potem je naročnikova odločitev o zavrnitvi ponudbe vsebinsko nezakonita. Naročnik mora namreč v postopku pravnega varstva dokazati resničnost pravno relevantnih dejstev, navedenih v odločitvi o oddaji naročila, saj je treba preizkusiti, ali so razlogi za zavrnitev ponudbe izkazani in ali so razlogi takšni, da je z njimi mogoče upravičiti zavrnitev ponudbe.
Sklep št. 018-216/2017-4
V zadevi št. 018-216/2017-4 je Državna revizijska komisija, podobno kot v zadevah št. 018-038/2017-4, št. 018-135/2017-7, št. 018-139/2017-8 in št. 018-196/2017-5, obravnavala položaj, ko je naročnik izločil vlagateljevo ponudbo zaradi preseganja zagotovljenih sredstev, ne da bi mu v odločitvi sporočil njihovo dejansko višino. Tudi v tem postopku je Državna revizijska komisija zavzela stališče, da mora naročnik v takih primerih slediti temeljnemu izhodišču in z navedbo jasnih odločilnih dejstev ponudnikom zagotoviti možnost uresničitve učinkovitega uveljavljanja pravnega varstva. Tega standarda ne izpolni, če navede zgolj oceno o nedopustnosti in pravno kvalifikacijo nedopustne ponudbe, saj mora navesti tudi dejansko stanje oziroma konkretna dejstva, na katerih temelji njegova ocena.
Je pa Državna revizijska komisija v zadevi št. 018-216/2017-4 ponovno opozorila, da četrti odstavek 90. člena ZJN-3 naročnikom daje možnost, da nekaterih informacij o oddaji naročila iz drugega in tretjega odstavka 90. člena ZJN-3 ne objavijo, če bi njihovo razkritje oviralo izvajanje zakona ali bi bilo sicer v nasprotju z javnim interesom, če bi škodilo upravičenim poslovnim interesom javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta ali če bi lahko vplivalo na pošteno konkurenco med gospodarskimi subjekti. Kot je ugotovila Državna revizijska komisija, je naročnik sicer navedel razloge, ki naj bi po njegovem mnenju zahtevali, da se nekaterih informacij o oddaji naročila ne objavi, vendar teh razlogov ni navedel v obrazložitvi izpodbijane odločitve, ampak šele v sklepu, s katerim je zahtevek za revizijo zavrnil kot neutemeljen. Da pa bi lahko vlagatelj v zvezi s tem uveljavljal učinkovito pravno varstvo, bi morali biti takšni razlogi navedeni že v odločitvi o (ne)oddaji javnega naročila, zoper katero je še mogoče vložiti pravno sredstvo.
Sklep št. 018-217/2017-5
Državna revizijska komisija je v zadevi št. 018-216/2017-4 opozorila na možnost, da naročnik ne sporoči višine zagotovljenih sredstev, če obstajajo okoliščine iz četrtega odstavka 90. člena ZJN-3 in če te okoliščine ustrezno konkretizira. Prav takšno pa je bilo dejansko stanje v zadevi št. 018-217/2017-5, v kateri je vlagatelj zahtevka za revizijo zatrjeval, da se naročnik pri presoji dopustnosti ponudbe ne more sklicevati na preseganje zagotovljenih sredstev, če iz proračuna ne izhaja navedba sredstev, rezerviranih za storitve, ki so predmet tega naročila, in da je naročnik v obrazložitvi zgolj pavšalno navedel, da so vse ponudbe nedopustne, ker presegajo naročnikova zagotovljena sredstva, ni pa ob tem navedel tudi višine zagotovljenih sredstev. Kot je opozorila Državna revizijska komisija, je nadzor nad oblikovanjem posameznih razvrstitvenih postavk proračunskih izdatkov v pristojnosti drugih nadzornih organov, Državna revizijska komisija pa je pristojna presoditi o tem, ali je naročnik ob sprejemu izpodbijane odločitve o zavrnitvi njegove ponudbe zaradi preseganja zagotovljenih sredstev ravnal v skladu s predpisi, ki urejajo oddajo javnih naročil. V zvezi z vlagateljevimi dvomi, da je naročnik napačno ugotovil, da njegova ponudba presega zagotovljena sredstva, je Državna revizijska komisija ugotovila, da je bilo iz predložene dokumentacije razvidno, da je naročnik še pred pričetkom postopka oddaje javnega naročila opravil predhodno preverjanje trga, na podlagi česar je ocenil, da ocenjena vrednost javnega naročila ne presega višine zagotovljenih sredstev za njegovo izvedbo. Ali je takšna naročnikova ocena pravilna in ali ocenjena vrednost javnega naročila odraža realne cene na relevantnem segmentu trga, pa ni stvar pravnih pravil, temveč razmer na trgu predmeta javnega naročila, ki se lahko odrazijo tudi v odzivu ponudnikov na posamezni javni razpis. S temi argumenti je Državna revizijska komisija zavrnila očitek, da naročnik ni imel zagotovljenih sredstev za izvedbo predmetnega naročila oziroma da je te naknadno prilagodil tako, da so manjša od vrednosti vlagateljeve ponudbe.
V zvezi z vprašanjem, ali je naročnikova odločitev ustrezala standardom obrazloženosti, pa je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik v obrazložitvi sklepa o oddaji naročila zapisal, da vse ponudbe presegajo zagotovljena sredstva in da zaradi nameravane izvedbe postopka s pogajanji ne bo razkril zagotovljenih sredstev, saj želi pridobiti ponudbe, ki bodo predstavljale realen odraz tržnih razmer in se ne bodo gibale le okoli vnaprej predstavljenega zneska. Po mnenju Državne revizijske komisije je naročnik na ta način ustrezno konkretiziral razlog, zaradi katerega je menil, da bi bilo razkritje višine zagotovljenih sredstev v nasprotju z javnim interesom, ki se kaže v načelu gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti.