Kot je bilo že zapisano, ZJN-3 v 84. členu med merili, ki lahko pridejo v poštev pri ocenjevanju ekonomsko najugodnejše ponudbe, primeroma našteva tudi organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, ki bo izvedlo javno naročilo, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila. V zadevah št. 018-229/2016 in 018-25/2017 se je Državna revizijska komisija ukvarjala z vprašanjem, ali lahko naročnik kot merilo določi specifične kadrovske reference projektantov in dolžino njihove delovne dobe oziroma ali lahko pri ocenjevanju upošteva fluktuacijo kadrov ter njihovo povprečno plačo.
V obravnavanem postopku oddaje javnega naročila je naročnik naročal izdelavo idejnega projekta za obnovo voznega omrežja mejne postaje in za preureditev električnega napajanja postaje. V razpisni dokumentaciji je določil, da bo najugodnejši ponudnik izbran na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe z uporabo merila ponudbene cene in merila kadrovske usposobljenosti, pri čemer so lahko ponudniki pri vsakem izmed meril prejeli največ 50 točk. V skladu z navodili so morali ponudniki v ponudbi obvezno imenovati odgovornega projektanta, poleg njega pa so lahko ponudniki dodatno (neobvezno, zgolj za vrednotenje ponudb v okviru meril za oddajo javnega naročila) imenovali še projektanta A in projektanta B. Za tako imenovani kader je naročnik določil, da bo dodeljeval točke glede na kadrovske reference, ki jih bodo ponudniki predložili za projektante, ter glede na delovne razmere posameznih projektantov. Ob tem, ko je določil, kakšna mora biti vsebina referenčnega posla (izdelava določene vrste projektne dokumentacije za določene dele železniškega voznega omrežja), je naročnik določil tudi dva korekcijska faktorja, in sicer starost reference (za starejše reference so ponudniki prejeli sorazmerno nižje število točk) ter poznavanje lokalne specifičnosti voznega omrežja sistema 3 kV DC v Sloveniji (za reference na voznem omrežju sistema 3 kV DC JŽI v Republiki Sloveniji so ponudniki prejeli več točk kot za reference v drugih omrežjih oziroma reference na drugih sistemih). Delovne razmere je naročnik ovrednotil tako, da je projektant prejel dodatno točko, če je bil na dan oddaje ponudbe zaposlen pri ponudniku na podlagi pogodbe za nedoločen čas vsaj tri do deset let, oziroma dve točki, če je bil zaposlen več kot deset let.
Zoper navedena merila je ugovarjal ponudnik, ki je v zahtevku za revizijo zatrjeval, da je korekcijski faktor poznavanja lokalne specifičnosti voznega omrežja krajevno diskriminiral ponudnike, saj je v slabši položaj postavil ponudnike, ki v Republiki Sloveniji še niso izvedli projektiranja. Poleg tega naj bi naročnik s tem korekcijskim faktorjem dajal prednost sistemu 3 kV in v nekonkurenčni položaj postavil ponudnike, ki so pridobili reference na voznem omrežju 25 kV, čeprav se je predmet javnega naročila nanašal na objekt, kjer se stikata enakovredna sistema 3 kV in 25 kV. Za ponudnika je bil sporen tudi kriterij starosti reference, saj naj bi neutemeljeno diskriminiral ponudnike, ki so izvedli projektno dokumentacijo v zadnjih štirih letih, ne da bi bilo ob tem jasno, zakaj je tak ponudnik ekonomsko manj ugoden od ponudnika, ki je izvedel projektno dokumentacijo v zadnjih treh letih. Sporen pa je bil tudi kriterij zaposlitve za nedoločen čas, saj naj bi diskriminiral ponudnike in onemogočal sklicevanje na kapacitete drugih subjektov.
Državna revizijska komisija je v obrazložitvi odločitve zapisala, da referenca kadra izkazuje, da je oseba v preteklosti že uspešno izvedla primerljivo naročilo in da se lahko posledično izkušenost osebja ocenjuje tudi s kadrovskimi referencami, kar sicer v postopku ni bilo sporno. Sporno pa je bilo naročnikovo vrednotenje referenc glede na poznavanje lokalne specifičnosti voznega omrežja in glede na starost referenc. Pri kriteriju poznavanja lokalne specifičnosti voznega omrežja je naročnik najvišje vrednotil referenčni posel, v okviru katerega je bila izdelana projektna dokumentacija za vozno omrežje javne železniške infrastrukture v Republiki Sloveniji (v katerem se vozila napaja z napetostjo 3 kV), nižje je vrednotil referenčni posel, v okviru katerega je bila izdelana projektna dokumentacija za vozno omrežje s sistemom 3 kV, ki ni v Republiki Sloveniji, najnižje pa je vrednotil referenčni posel, v okviru katerega je bila izdelana projektna dokumentacija za vozno omrežje, ki ni sistem 3 kV. Pri odgovoru na vprašanje, ali je naročnik s tem neenakopravno obravnaval ponudnike, je morala Državna revizijska komisija presoditi, ali je naročnik imel objektivno opravičljive razloge za tovrstno razlikovanje med referencami.
Glede razlikovanja med referenčnimi posli, v okviru katerih je bila izdelana projektna dokumentacija za vozna omrežja s sistemom 3 kV, in referenčnimi posli, v okviru katerih je bila izdelana projektna dokumentacija za vozna omrežja s sistemom 25 kV, je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik navedel prepričljive razloge, da so vozna omrežja s sistemom 3 kV tako specifična, da jih lahko vrednoti na poseben način. Preureditev obstoječega voznega omrežja na mejni postaji je bila namreč predvidena na osnovi tehnologije 3 kV sistema, ne pa z uporabo tehnologije, ki se sicer uporablja za 25 kV sistem. Poleg tega preureditev 25 kV sistema s tehnologijo 3 kV ni enaka načinu izvedbe 25 kV in je z mehanskega vidika sistem 3 kV glede na sistem 25 kV zahtevnejši, saj zaradi nižje napetosti potrebuje prenos večjega toka za preneseno električno moč in posledično močnejše gradbene in nosilne konstrukcije ter več vodnikov. Ker vlagatelj v postopku ni nasprotoval navedenim ugotovitvam oziroma ker niti ni podal ustrezne trditvene podlage, ki bi vodila do zaključka, da naročnik za razlikovanje med referenčnimi posli ni imel objektivno opravičljivih in strokovno utemeljenih razlogov, Državna revizijska komisija v tem delu ni ugotovila kršitve načela enakopravne obravnave ponudnikov in načela sorazmernosti.
V okviru presoje dopustnosti korekcijskih faktorjev pa je morala Državna revizijska komisija presoditi še, ali je naročnik kršil pravila javnega naročanja s tem, ko je razlikoval med referencami glede na okoliščino, ali je bila izdelana projektna dokumentacija za vozno omrežje v Sloveniji ali pa je bila ta izdelana v kateri drugi državi. Pri tem je ugotovila, da naročnik ni navedel oziroma pojasnil, katere so tiste specifičnosti slovenskega voznega omrežja, ki so značilne zgolj za slovensko vozno omrežje, ne pa tudi za vozno omrežje s sistemom 3 kV v kateri drugi državi. Naročnik je namreč utemeljenost razlikovanja argumentiral s tem, da naj bi se v Sloveniji razvil specifičen način reševanja zahtev in da imajo osebe, ki so že izdelale projektno dokumentacijo za vozno omrežje v Sloveniji, tudi dobro poznavanje slovenske zakonodaje in zlasti podzakonskih aktov, predvsem tehničnih predpisov in drugih smernic, ki temeljijo na specifiki slovenskega železniškega omrežja. Vendar pa pri tem ni pojasnil konkretnih specifik slovenskega železniškega omrežja in tudi ni zatrjeval, da druge države ne bi imele primerljive zakonodaje in vzpostavljene tehnične dokumentacije oziroma da bi se ta dokumentacija bistveno razlikovala od slovenske. Državna revizijska komisija je zato ugotovila, da naročnik ni izkazal objektivno opravičljivih razlogov, na podlagi katerih bi lahko utemeljeno razlikoval med domačimi in tujimi referencami.
Glede kriterija starosti referenc je Državna revizijska komisija ugotovila, da je naročnik časovna obdobja referenc utemeljeval z razvojem tehnologije in spremembami protokolov, vendar pri tem ni konkretiziral, kako se je ta tehnologija dejansko spreminjala oziroma kdaj so se spreminjali tehnični protokoli. Ker po oceni Državne revizijske komisije na podlagi naročnikovih navedb ni bilo mogoče preizkusiti, ali sta razvoj tehnologije in sprememba protokolov dejansko opravičevala razlikovanje referenc glede na čas pridobitve reference, je Državna revizijska komisija ugotovila, da naročnik ni izkazal objektivno opravičljivih razlogov, povezanih s predmetom naročila, ki bi utemeljevali razlikovanje med referenčnimi posli glede na čas izvedbe referenčnega posla.
Obrazložitev Državne revizijske komisije je zanimiva tudi v delu, ki se nanaša na kriterij vrednotenja oziroma ocenjevanja delovnega razmerja. Kot je bilo že zapisano, je naročnik v razpisni dokumentaciji določil, da bo vsak nominirani kader prejel dodatno točko, če je na dan oddaje ponudbe zaposlen pri ponudniku na podlagi pogodbe za nedoločen čas vsaj tri do deset let, oziroma dve točki, če je zaposlen več kot deset let. Naročnik je navedeno merilo utemeljeval z argumentacijo, da ne vrednoti in ocenjuje izkušenosti nominiranega kadra, ampak vrednoti in ocenjuje organiziranost kadra, ki je odraz načina sodelovanja kadra s ponudnikom. Pri tem je naročnik navajal, da dalj časa trajajoče delovno razmerje kadra pri ponudniku povečuje možnost za večjo dosegljivost in razpoložljivost ekipe in za odzivnost ter dovzetnost za naročnikove predloge in želje. Državna revizijska komisija se je sicer strinjala z naročnikom, da lahko vrednoti tudi organiziranost osebja, zadolženega za izvedbo javnega naročila, če lahko kakovost osebja bistveno vpliva na raven izvedbe javnega naročila. Vendar pa merilo časa trajanja delovnega razmerja v konkretnem postopku ni izkazovalo dosegljivosti, odzivnosti, razpoložljivosti in dovzetnosti imenovanega kadra, zato naročnik z izpostavljenim merilom ni mogel doseči zastavljenega cilja. Prav tako časovno obdobje vključenosti v delovni proces ponudnika ni kazalo na operabilnost, zavzetost, povezanost, fleksibilnost in uspešnost kadra, kot je to zatrjeval naročnik, saj vključenost v delovni proces ne determinira osebnih lastnosti kadra. Državna revizijska komisija je zato na podlagi preučitve naročnikovih argumentov ugotovila, da merilo delovnega razmerja v konkretnem postopku ni bilo določeno sorazmerno in v povezavi s predmetom naročila.
Sklep št. 018-25/2017 – ocenjevanje fluktuacije kadrov in njihove povprečne plače
V navedeni zadevi je naročnik naročal storitve zasebnega varovanja, ki so obsegale varnostno-receptorsko službo, fizično-tehnično varovanje ljudi in premoženja, protipožarno varovanje in upravljanje z varnostno-nadzornim centrom. V razpisni dokumentaciji je naročnik določil merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe, v okviru katere je med drugim predvidel tudi ocenjevanje povprečne stopnje fluktuacije delavcev in njihove povprečne mesečne bruto plače. Pri merilu povprečne stopnje fluktuacije je naročnik določil, da bo za vsako leto izračunal razmerje med številom delavcev, ki so odšli, in skupnim številom vseh zaposlenih delavcev pri ponudniku, potem pa bo za zadnja tri leta izračunal povprečno letno stopnjo in na njeni podlagi dodelil ustrezno število točk po določeni formuli. Merilo povprečne letne bruto plače pa je naročnik opisal tako, da bo upošteval povprečje plač delavcev, ki neposredno izvajajo storitve varnostne-receptorske službe, v zadnjih treh mesecih pred objavo razpisa, nato pa bo ta podatek vstavil v formulo in preračunal število točk.
Navedeni merili naj po mnenju ponudnika, ki je vložil zahtevek za revizijo, ne bi omogočali doseganja najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo, oblikovani pa naj ne bi bili tako, da bi naročniku zagotavljali prednosti. Merili naj bi bili neupravičeno diskriminatorni in nepovezani z javnim naročilom, saj naj stopnja fluktuacije in povprečna plača ne bi v ničemer kazali, zakaj je ponudnik, ki prejme največje število točk, boljši od drugih ponudnikov oziroma zakaj naj bi bolj kakovostno izvajal razpisane storitve.
Ob presoji zakonitosti navedenih meril je Državna revizijska komisija zapisala, da je šlo pri razpisanih storitvah za delovno intenzivno panogo in da je v tem primeru kakovost razpisane storitve odvisna zlasti od motiviranosti delavcev. Fluktuacija kadrov je v podjetjih sicer normalen pojav, kadar pa se posamezno podjetje sooča z visoko fluktuacijo zaposlenih, to lahko vpliva na kakovost delovnega procesa, saj nadomeščanje velikega števila delavcev lahko povzroča motnje v delovanju in vpliva na uspešnost podjetja, posledično pa lahko vpliva tudi na kakovost razpisanih storitev pri naročniku. Kot je zapisala Državna revizijska komisija, uvajanje novih delavcev terja dodatne napore, zlasti pa visoka stopnja fluktuacije nakazuje na določene težave v podjetju, pri čemer so med najpogostejšimi razlogi za odhod delavcev slabi medsebojni odnosi med zaposlenimi, slabi delovni pogoji, nezadovoljstvo zaposlenih, neprimerno razporejanje kadrov, majhne možnosti napredovanja in izobraževanja ter tudi neustrezno finančno nagrajevanje. Pošteno plačilo za opravljeno delo sicer ni edini in najpomembnejši dejavnik pri zaposlenih, je pa zelo pomemben. Zaposleni morajo biti plačani vsaj toliko, kolikor so plačani delavci pri konkurenčnih podjetjih, če pa so za dobro opravljeno delo še posebej nagrajeni, se lahko pričakuje, da ne bodo odhajali h konkurenčnim delodajalcem in da bo njihovo delo bolj zavzeto, posledično pa bo s kakovostjo opravljene storitve bolj zadovoljen tudi naročnik. Ustaljenost, motiviranost in ustrezna plačna politika so torej po mnenju Državne revizijske komisije okoliščine, ki lahko vplivajo na kakovost delovnega procesa pri naročniku ob izvajanju razpisanih storitev, zato so merila, ki merijo fluktuacijo in višino dohodkov delavcev, ustrezna.
Državna revizijska komisija je v svoji obrazložitvi upoštevala tudi priporočila Direktorata za javno naročanje za upoštevanje socialnih in družbenih vidikov pri javnem naročanju ter priporočila iz priročnika, ki ga je v letu 2010 izdala Evropska komisija (Priročnik za upoštevanje socialnih vidikov pri javnem naročanju – Kupujte socialno). V skladu s temi dokumenti in ob upoštevanju načel iz Pogodbe o delovanju Evropske unije in pravil javnega naročanja naj bi namreč naročniki z ustreznim oblikovanjem meril omogočili tudi učinkovitejše doseganje strateških družbenih ciljev, zagotovili dodano vrednost pri rabi javnih sredstev ter spodbudili zasebne gospodarske subjekte k družbeno odgovornejšemu poslovanju. Naročniki naj bi s premišljenim naročanjem spodbujali socialno odgovorno javno naročanje, v okviru katerega naj bi upoštevali različne socialne vidike, kot npr. zaposlitvene možnosti, dostojno delo, skladnost s socialnimi pravicami delavcev, socialno vključenost (invalidi, težko zaposljive osebe ipd.), enake možnosti, dostopnost in načrtovanje za vse, trajnostna merila, vključno z vprašanji etične trgovine, spodbujanje malih in srednjih podjetjih in splošnejšo prostovoljno upoštevanje socialne odgovornosti gospodarskih družb in finančno disciplino.
Po ugotovitvah Državne revizijske komisije je bila metodologija ocenjevanja ponudb po obeh merilih jasna in razumljiva in je omogočala objektivno primerjavo relativnih prednosti prejetih ponudb, naročnik pa je s spornima meriloma zagotovil doseganje najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo storitev. Naročnik je, kot je še zapisala Državna revizijska komisija, pri oblikovanju obeh spornih meril spoštoval temeljno načelo sorazmernosti in povezanosti s predmetom javnega naročila, hkrati pa naj bi merili omogočali tudi socialno odgovorno javno naročanje in spodbujali vidik dostojnega dela.
