Javna naročila v širšem smislu lahko delimo na naslednje faze:

• predrazpisna faza: gre za fazo, v kateri naročniki ugotavljajo potrebe po blagu, storitvah in gradnjah, ocenjujejo obseg investicij, zagotavljajo denarna sredstva in sprejemajo finančne dokumente (proračune oziroma finančne načrte), pripravljajo projektne dokumentacije itd. Ta faza se praviloma zaključi, ko se določeno javno naročilo predvidi v načrtu nabav. Predpisi s področja javnega naročanja predrazpisne faze ne urejajo, temveč jo urejajo drugi predpisi (zlasti npr. predpisi s področja javnih financ).
• razpisna faza (javno naročilo v ožjem smislu): gre za izvedbo postopka oddaje javnega naročila, ki ga naročnik praviloma začne z izdajo internih dokumentov (sklep o začetku postopka in imenovanju strokovne komisije) in nadaljuje z objavo obvestila o oddaji naročila (če je to potrebno glede na vrednost naročila). V postopku naročnik pridobi ponudbe, jih pregleda in oceni v skladu z vnaprej določenimi pogoji in merili ter na tej podlagi izbere najugodnejšo izmed njih.
• pogodbena faza: ko postane odločitev o oddaji naročila pravnomočna, naročnik z izbranim ponudnikom sklene pogodbo o izvedbi naročila. Ne gre za poseben tip pogodbenega razmerja, saj je pogodba o izvedbi javnega naročila podrejena splošnim pravilom obligacijskega prava. Gre le za poseben (formaliziran) način nastajanja pogodbe oziroma izbire pogodbenega partnerja.

V nadaljevanju bomo obravnavali razpisno fazo oziroma javna naročila v ožjem smislu.

Predpisi, ki urejajo področje javnih naročil

Slovensko pravo javnih naročil (v ožjem smislu) je oblikovano na podlagi evropskega prava. Izhodišča so določena že v temeljnih dokumentih Evropske unije (Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije), ki temeljijo na načelu nediskriminacije, svobodi ustanavljanja ter prostem pretoku blaga, oseb, storitev in kapitala. Na področju javnega naročanja so bile na ravni Evropske unije sprejete naslednje direktive:

• Direktiva 2004/18/EC Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134 z dne 30. 4. 2004),
• Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL L 134 z dne 30. 4. 2004),
• Direktiva 2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo nekaterih naročil gradenj, blaga in storitev, ki jih oddajo naročniki na področju obrambe in varnosti, ter spremembi direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES (UL L 216 z dne 20. 8. 2009).

Naštete direktive urejajo postopke oddaje javnih naročil na klasičnem področju, področju infrastrukture in obrambnem področju. Na področju pravnega varstva so bile na ravni Evropske unije sprejete naslednje direktive:

• Direktiva Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje,
• Direktiva Sveta 92/13/EGS z dne 25. februarja 1992 o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi pravil Skupnosti za oddajo javnih naročil podjetij na vodnem, energetskem, transportnem in telekomunikacijskem področju,
• Direktiva 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 o spremembi direktiv Sveta 89/665/EGS in 92/13/EGS glede izboljšanja učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil (UL L 335 z dne 20. 12. 2007).

Po vzoru evropskega prava je tudi Slovenija sprejela ločene zakone, ki urejajo posamezna področja javnih naročil:

• Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJN-2) ureja postopke javnega naročanja na klasičnem področju; ZJN-2 je bil zadnjič spremenjen z novelo ZJN-2E, ki je začela veljati 16. aprila 2014,
• Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Uradni list RS, št. 128/06 in spremembe; v nadaljevanju: ZJNVETPS) ureja postopke javnega naročanja na infrastrukturnem področju,
• Zakon o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti (Uradni list RS, št. 90/12) ureja nekatere postopke javnega naročanja na obrambnem področju,
• Zakon o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 43/2011 in spremembe; v nadaljevanju: ZPVPJN) ureja postopke pravnega varstva (predrevizijski in revizijski postopek).

Poleg naštetih zakonov urejajo posamezne vidike javnega naročanja tudi nekateri drugi zakoni, npr. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu, ter številni podzakonski akti.

Naročniki, ki so javni zavodi, pri oddaji javnih naročil uporabljajo ZJN-2, pri postopku pravnega varstva pa ZPVPJN. Uporaba drugih zakonov s področja javnega naročanja zanje praviloma ne pride v poštev. Zato bomo v nadaljevanju tega prispevka prikazali ureditev javnih naročil, kot je določena v ZJN-2, in postopka pravnega varstva, kot ga ureja ZPVPJN.

Temeljna načela javnega naročanja

Postopki javnega naročanja morajo temeljiti na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanju konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravni obravnavi ponudnikov in sorazmernosti. Naročnik mora izvesti javno naročanje na pregleden način in tako, da z njim zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev. Ponudnike mora obravnavati na enakopraven način in jih ne sme diskriminirati. Postopek javnega naročila mora naročnik izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega naročila. V postopku ne sme omejevati konkurence med ponudniki in mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Po drugi strani seveda tudi ponudniki v postopkih javnih naročil ne smejo kršiti predpisov s področja varovanja konkurence (npr. v obliki kartelnih dogovorov).

Osebna in stvarna veljavnost Zakona o javnem naročanju

Osebe, ki imajo status naročnika po ZJN-2 in morajo pri naročanju blaga, storitev ali gradenj uporabljati ta predpis, so:

• organi Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti,
• javni skladi, javne agencije, javni zavodi,
• javni gospodarski zavodi,
• druge osebe javnega prava, če so kot pravne osebe ustanovljene za opravljanje dejavnosti, ki so v splošnem interesu (nimajo industrijskega ali poslovnega značaja) in če so v višini več kot 50 % financirane iz sredstev organov Republike Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava ali ti organi opravljajo nadzor nad poslovanjem take osebe.

Javni zavodi (npr. šole, vrtci, bolnice itd.) so torej definirani kot klasični naročniki, ki pri oddaji naročil postopajo na podlagi ZJN-2. Poleg naštetih naročnikov morajo pod določenimi pogoji ZJN-2 uporabljati tudi osebe zasebnega prava, in sicer v primeru naročil nad določenimi pragovi (ti so določeni v 13. členu ZJN-2), ki jih naročnik subvencionira ali sofinancira z več kakor 50-odstotnim deležem.

Osebe s statusom naročnika morajo postopke oddaje javnih naročil izvajati, kadar kupujejo blago, najemajo storitve ali naročajo gradnje nad vrednostnimi pragovi, ki so določeni v 24. členu ZJN-2 (ti bodo predstavljeni v nadaljevanju tega prispevka). Pogodbe, ki jih naročniki sklepajo z gospodarskimi subjekti in katerih predmet ni nakup blaga, najemanje storitev ali naročanje gradenj, niso podrejene pravilom javnega naročanja. Tako npr. oddaja nepremičnine v najem ni javno naročilo. Prav tako ne gre za javno naročilo v primeru podeljevanja subvencij ali donacij.

Tudi kadar gre za naročila določenega blaga, storitev ali gradenj, se ZJN-2 ne uporablja. V tem primeru sicer govorimo o javnih naročilih, ki pa so po izrecni določbi zakona (17. člen ZJN-2) izvzeta iz njegove uporabe. Gre npr. za naslednje izjeme:

• pogodbe o zaposlitvi,
• naročila storitev, ki jih naročnik odda na podlagi izključne pravice (gre za primere, ko lahko določeno storitev na podlagi posebnega predpisa opravlja le ena oseba, npr. naročilo odvoza odpadkov),
• javna naročila za zagotovitev osnovnih pogojev za preživetje oziroma življenje ob naravni ali drugi nesreči,
• pridobitev ali najem nepremičnin ali pravic, ki so z njimi povezane,
• določene raziskovalne in razvojne storitve,
• storitve na področju arbitraže in poravnave,
• naročila, za katera veljajo drugačna postopkovna pravila naročanja in so dodeljena na podlagi različnih mednarodnih sporazumov ali na podlagi posebnih postopkov mednarodnih organizacij.

Poleg naštetih pozna ZJN-2 še nekatere druge izjeme, ki pa pri javnih zavodih s področja izobraževanja in kulture praviloma ne pridejo v poštev.

Javna naročila, pri oddaji katerih je uporaba ZJN-2 zelo omejena, so tudi javna naročila iz t. i. Seznama storitev B. Storitve so namreč razdeljene na storitve iz Seznama storitev A in storitve iz Seznama storitev B (spisek posameznih storitev A in B je določen v Uredbi o seznamih naročnikov, seznamih gradenj, storitev, določenih vrst blaga, obveznih informacijah v objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za elektronsko naročanje, objavljena v Uradnem listu RS, št. 18/07). Za storitve iz seznama A velja, da morajo naročniki pri njihovi oddaji upoštevati ZJN-2 v celoti. Pri oddaji storitev iz seznama B pa ZJN-2 določa le obveznost upoštevanja določb, ki se nanašajo na opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije, ter obveznost objave obvestila o oddaji naročila, medtem ko druge določbe ZJN-2 naročnikov ne zavezujejo.