Nekaj značilnosti zakona o šolski inšpekciji (v nadaljevanju ZSolI)

Cilji zakona:

• varovanje zakonitosti v vzgoji in izobraževanju (ZSolI, 1., 2. člen),
• zaščita pravic otrok, učencev, dijakov, vajencev, študentov in udeležencev izobraževanja odraslih (ZSolI, 1. člen),
• varovanje pravic strokovnih delavcev in njihove strokovne avtonomije (ZSolI, 8. člen).

Slovenska inšpekcija in kakovost

• slovenska šolska inšpekcija ni zadolžena za zagotavljanje kakovosti
• proces nadzira le izjemoma (ZSolI, 7. in 8. člen)
• varuje zakonitost delovanja vzgojno-izobraževalnih organizacij
• ščiti avtonomijo strokovnih delavcev
• ščiti pravice udeležencev izobraževanja
• deluje ob predpostavki, da nobena inšpekcija ne zagotavlja kakovosti

Čeprav osrednja naloga šolske inšpekcije ni zagotavljanje kakovosti v vzgoji in izobraževanju, lahko vendarle z gotovostjo zatrdimo, da je slovenska šolska inšpekcija v času od svoje ustanovitve nedvomno vplivala na kakovostne spremembe v šolstvu, čeprav to ni njena najpomembnejša naloga. Spremljala je namreč nekatere relevantne dejavnike kakovosti v šolah. »S tem ko je ukrepala ob preširoko pojmovani avtonomiji delovanja šol in strokovnih delavcev, je zagotovila nekatere potrebne prvine (nepristranost in enakost, kadar gre za spoštovanje pravnih predpisov, pa naj so všeč (ali ne) tako ravnatelju, učitelju, učencu oziroma dijaku ali staršem, predvidljivost in zanesljivost), ki so lahko temelj korektnim odnosom, le-ti pa so pogoj za kakovostne rezultate v šoli« (Širec 2000, 121).

Naloge slovenske šolske inšpekcije (ZSolI, 12. člen)

1. Nadzor statusa in organizacije (ustanovitev, vpis v razvid, izpolnjevanje pogojev, dnevna, tedenska in letna organizacija dela, vpis in izpis mladine, obremenitev otrok in mladine, izpolnjevanje standardov in normativov, organiziranost otrok in udeležencev izobraževanja ipd.)
2. Ustreznost načrtovanja dela vrtca oziroma šole
3. Letno in sprotno načrtovanje vzgojno-izobraževalnega dela strokovnih delavcev
4. Preverjanje in ocenjevanje znanja
5. Uresničevanje pravic in dolžnosti udeležencev izobraževanja in strokovnih delavcev
6. Vodenje pedagoške dokumentacije in evidenc
7. Oblikovanje in vsebina dela strokovnih organov
8. Postopek imenovanja in razrešitve ravnatelja (direktorja, pomočnika ravnatelja)
9. Nadzor nad izvajanjem ravnateljevih nalog
10. Opravljanje koncesijske dejavnosti
11. Uresničevanje pravic otrok in udeležencev izobraževanja s posebnimi potrebami
12. Nadzor nad uporabo učbenikov

»Trdi« in »mehki« ukrepi šolske inšpekcije

»Trdi« ukrepi:

• inšpektor odredi ukrepe (ZSolI, 14. čl.),
• razveljavi oceno (ZSolI, 14. a čl.),
• prepove izvajanje vsebin, ki niso v kurikulu (ZSolI, 14. a čl.),
• prepove uporabo nepotrjenih učbenikov (ZSolI, 14. a čl.),
• prepove zbiranje prispevkov staršev, ki niso v skladu z zakonom (ZSolI, 14. a čl.),
• odredi vrnitev nezakonito zbranih sredstev (ZSolI, 14. a čl.),
• izreče suspenz (ZSolI, 16. čl.),
• z odločbo začasno prepove opravljanje dejavnosti (ZSolI, 18. čl.).

»Mehki« ukrepi:

• predlaga ravnatelju uvedbo disciplinskega ukrepa,
• predlaga ravnatelju uvedbo postopka za prenehanje pogodbe o zaposlitvi,
• predlaga ravnatelju razrešitev pomočnika,
• predlaga svetu razrešitev ravnatelja,
• predlaga ministrstvu izbris iz razvida izvajalcev,
• seznani ustanovitelja z ugotovljenimi kršitvami,
• odstopi zadevo pristojnemu organu,
• prijavi kaznivo dejanje.

Predvidene oblike inšpekcijskega nadzora

Nadzor opravljajo inšpektorji kot redni, izredni in ponovni nadzor. Redni nadzor (vnaprej napovedan) je temeljna oblika inšpekcijskega dela, ki ga opravijo inšpektorji na podlagi programa dela inšpektorata. Izredni nadzor (napovedan ali nenapovedan) se uvede vedno na pobudo (znanega ali anonimnega pobudnika). Ponovni nadzor se opravi s ciljem preverjanja uresničevanja ukrepov (navodil in odločb).

Z zakonom ni predvideno, da bi inšpektorji spremljali in vrednotili neposredno vzgojno-izobraževalni proces (gre za avtonomijo strokovnih delavcev). Vpogled vanj imajo le ravnatelji (ZSolI, 7., 8. člen), v posebnih primerih pa izvedenci za pedagoško področje (ZSolI, 7., 8. člen).

Glede na določila slovenskega zakona o šolski inšpekciji ta opravlja nadzor v razmerju do vzgojno-izobraževalnega zavoda oziroma do njenega ravnatelja kot zakonitega zastopnika. Z nadzorom ugotavlja skladnost delovanja šole znotraj zakonskih okvirov. Temeljnega poslanstva šole, vzgojno-izobraževalnega procesa, praviloma ne nadzira. Vse to zakonodaja nalaga ravnatelju, s tem ko ga pooblašča, da načrtuje, motivira, usmerja, spremlja uresničevanje, vrednoti in nadzira proces in rezultate dela. Slovenska šolska inšpekcija se torej neposredno ne ukvarja z učiteljevim delom, razen ugotavljanja, ali učitelj vodi predpisano dokumentacijo (letno pripravo, uradne knjige in evidence ipd.), ali zahteva predpisane učbenike, zakonito izreka vzgojne ukrepe ter uporablja zakonite načine preverjanja in ocenjevanja. Ne spušča se v to, na kakšen način in kako kakovostno uresničuje zahteve predpisanega kurikula.

Pooblastila inšpektorjev⁴ (ZIN, 19. člen)

Pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ima inšpektor pri fizični ali pravni osebi, pri kateri opravlja inšpekcijski nadzor, pravico:

• pregledati prostore, objekte, postroje, naprave, delovna sredstva, napeljave, predmete, blago, snovi, poslovne knjige, pogodbe, listine in druge dokumente ter poslovanje in dokumentacijo državnih organov, gospodarskih družb, zavodov, drugih organizacij in skupnosti ter zasebnikov,
• pregledati poslovne knjige, pogodbe, listine in druge dokumente ter poslovanje in dokumentacijo, kadar se vodijo in hranijo na elektronskem mediju, ter zahtevati izdelavo njihove pisne oblike, ki mora verodostojno potrjevati elektronsko obliko,
• zaslišati stranke in priče v upravnem postopku,
• pregledati listine, s katerimi lahko ugotovi istovetnost oseb,
• brezplačno pridobiti in uporabljati osebne in druge podatke iz uradnih evidenc in drugih zbirk podatkov, ki se nanašajo na zavezanca in so potrebni za izvedbo inšpekcijskega nadzora,
• brezplačno vzeti vzorce blaga in opraviti preiskave vzetih vzorcev,
• brezplačno vzeti vzorce materialov in opreme za potrebe preiskav,
• fotografirati ali posneti na drug nosilec vizualnih podatkov osebe, prostore, objekte, postroje, napeljave in druge predmete iz prve alineje,
• reproducirati listine, avdiovizualne zapise in druge dokumente,
• zaseči predmete, dokumente in vzorce v zavarovanje dokazov,
• opraviti druga dejanja, ki so v skladu z namenom inšpekcijskega nadzora.

Pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora lahko inšpektor za največ 15 dni odvzame dokumentacijo, ki jo potrebuje za obravnavanje dejanskega stanja v obravnavani zadevi, če meni, da obstaja utemeljen sum kršitev zakonov ali drugih predpisov, in če s tem ne ovira dejavnosti fizične ali pravne osebe. O odvzemu dokumentacije izda inšpektor potrdilo. Dokumentacije državnih organov, ki je določena kot tajna, inšpektor ne sme odvzeti.

Navedena določila smiselno uporabljajo tudi šolski inšpektorji.

Izvedenci za pedagoško stroko

Zakon o šolski inšpekciji navaja (ZSolI, 7. člen), da se opravi dokaz z izvedencem v primerih, ko je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva pri nadzoru, ki je pomembno za rešitev stvari, potrebno posebno strokovno znanje, s katerim inšpektor ne razpolaga.

Izvedenci za pedagoško področje morajo biti ugledni strokovnjaki (ZSolI, 8. člen), saj zakon določa, da morajo imeti najmanj visoko izobrazbo in deset let delovnih izkušenj na pedagoškem, svetovalnem ali razvojno-raziskovalnem področju. Imeti morajo še naziv svetovalca ali svetnika oziroma morajo biti izvoljeni v naziv predavatelja višje strokovne šole oziroma v naziv visokošolskega učitelja.

Dokaz z izvedencem za pedagoško stroko (ZSolI, 8. člen) pa se mora opraviti, če iz okoliščin primera izhajajo dejstva, iz katerih je mogoče sklepati:

• da so kršene pravice otrok in udeležencev izobraževanja, da dosežejo z zakoni in drugimi predpisi določene standarde znanj, ki jim omogočajo napredovanja oziroma vključitev v izobraževanje na naslednji ravni,
• da je kršena pravica strokovnega delavca, da je pri svojem delu avtonomen, ali
• da strokovni delavec pri izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela ne zagotavlja objektivnosti, kritičnosti in pluralnosti.

Zakon zahteva, da mora v primerih iz druge in tretje alineje glavni inšpektor določiti dva izvedenca za pedagoško področje, ki ločeno pripravita pisno mnenje.

Inšpektor praviloma ne sme prisostvovati vzgojno-izobraževalnemu delu na šoli, razen z ravnateljevim dovoljenjem. Izvedenci za pedagoško področje lahko z dovoljenjem glavnega inšpektorja prisostvujejo vzgojno-izobraževalnemu procesu.⁵

Izvajanje dela šolske inšpekcije

Zakonske osnove za delovanje

Izhodišče za izvajanje inšpekcijskega nadzora v vzgoji in izobraževanju sta predvsem dva zakona: Zakon o šolski inšpekciji (ZSolI) in Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN). Zadnja leta delovanja je v pristojnosti šolske inšpekcije tudi izrekanje glob (inšpektorat je tudi prekrškovni organ) zaradi v področnih zakonih predvidenih kršitev na podlagi Zakona o prekrških (ZP). Zakon o inšpekcijskem nadzoru določa okvire dela vseh slovenskih inšpekcij. Njegova določila veljajo za vse primere, ki niso posebej določeni v Zakonu o šolski inšpekciji. Izvajanje nadzora in ukrepov pa v vseh primerih, ki niso določeni v navedenih zakonih, predpisuje Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP).

Naloge, pristojnosti in delovne postopke Inšpektorata torej določajo naslednji zakoni in predpisi: ZSolI, ZIN, ZP, ZUP, zakonodaja s področja šolstva, zakonodaja s področja športa.

»Inšpektorji v inšpekcijskih postopkih po uradni dolžnosti opravljajo nadzor nad zakonitostjo dela oz. spoštovanjem predpisov na področju vzgoje in izobraževanja ter športa pri zavezancih, in sicer

v inšpekcijskih postopkih:

• v šolstvu nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov in aktov, ki urejajo organizacijo in opravljanje dejavnosti VI, ki jo opravljajo vrtci, osnovne šole, glasbene šole, nižje in srednje poklicne šole, srednje tehniške in strokovne šole, gimnazije, višje strokovne šole, zavodi za usposabljanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, domovi za učence in dijaški domovi, organizacije za izobraževanje odraslih ter zasebniki, ki izobražujejo po javno veljavnih programih;
• v športu pri izvajanju športnih dejavnosti nacionalnega pomena in letnih programih športa na

lokalni ravni ter športnih prireditvah;

v prekrškovnih postopkih:

• na področju vzgoje in izobraževanja ter športa kot pooblaščene uradne osebe na podlagi ZP« (Letno poročilo 2012, 6).
• Na podlagi ZP inšpektorji kot pooblaščene uradne osebe vodijo prekrškovne postopke, ki se uvedejo zoper storilce ob ugotovljenih kršitvah, ki so v zakonih opredeljene kot prekrški, za katere je predpisana globa. Prekrškovni postopki se uvedejo na podlagi inšpekcijskega postopka ali pa na podlagi pisnega predloga oškodovanca (oškodovanec je npr. zakoniti zastopnik otroka), državnega tožilca ali državnega organa, nosilca javnih pooblastil ali samoupravne lokalne skupnosti (predlagatelji po 50. členu ZP).
• V prekrškovnih postopkih se na podlagi ZP izrekajo različni prekrškovni ukrepi, kot so opozorilo, opomin in globa, plačilni nalogi za stroške postopkov ali obdolžilni predlogi sodiščem«. (Letno poročilo 2012, str. 6)

3/3.3.3.2 Stranke v postopku (ZIN, 24. člen)

Inšpektor mora obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih.

Ne glede na določbe zakona o splošnem upravnem postopku mora inšpektor obravnavati tudi anonimne prijave, razen če iz okoliščin izhaja sum, da so prijave neresne oziroma lažne.

V inšpektorjevem postopku ima položaj stranke v postopku zavezanec. Vlagateljica oziroma vlagatelj (v nadaljevanju vlagatelj) pobude, prijave, sporočila ali druge vloge nima položaja stranke.

Pravice in dolžnosti zavezanca v postopku nadzora

(ZIN, 29. člen)

Inšpekcijski nadzor se lahko predhodno najavi. Zavezanec, njegova zakonita ali statutarna zastopnica oziroma zastopnik (v nadaljevanju zastopnik), pooblaščenka oziroma pooblaščenec (v nadaljevanju pooblaščenec) in odgovorna oseba zavezanca lahko prisostvujejo opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora, razen če inšpektor oceni, da bi njihova prisotnost ovirala učinkovitost inšpekcijskega nadzora; o tem izda inšpektor poseben sklep.

Odgovorna oseba zavezanca mora dati na inšpektorjevo zahtevo in v roku, ki ga določi inšpektor, pisno pojasnilo in izjavo v zvezi s predmetom nadzora.

Če pri postopku inšpekcijskega nadzora nad zavezancem, ki je pravna oseba oziroma samostojna podjetnica oziroma samostojni podjetnik (v nadaljevanju samostojni podjetnik), ni prisoten sam samostojni podjetnik oziroma zakoniti zastopnik, statutarni zastopnik ali pooblaščenec zavezanca, lahko inšpektor opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze, ne da bi bila pri tem potrebna navzočnost teh oseb.

Če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor v primeru iz prejšnjega odstavka tega člena pred izdajo odločbe pošlje zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Poziv se zavezancu v tem primeru vroči tako, da se ga izroči kateremu od zaposlenih oziroma, če to ni mogoče, pusti v objektu. Po preteku tega roka inšpektor izda odločbo, ne da bi bilo potrebno dodatno zaslišanje stranke.

Če je inšpektor odredil odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti ter zavezancu določil rok za njihovo odpravo, mora zavezanec o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja.

Temeljno izhodišče za delovanje

Delovanje vsake inšpekcije, torej tudi inšpekcije na področju vzgoje in izobraževanja, mora slediti premislekom o naslednjih treh vprašanjih:

• KAKO DELAM(O)? (osnova v ZSolI, 12. člen)
• KAKO TO VEMO? (osnova v ZSolI, 13. člen)
• KAJ BOMO STORILI? (osnova v ZSolI, 14., 15., 16., 17., 18. člen)

Šolski inšpektorji morajo torej pri svojem delu vedno znova razmišljati o tem, kako ugotoviti resnično stanje, kako zbrati zanesljive dokaze za svojo diagnozo stanja in uporabiti ustrezne optimalne ukrepe, s katerimi bodo po potrebi pomagali izboljšati (spremeniti) nezakonito stanje.

Pravila ravnanja inšpektorjev

V praksi delovanja slovenske šolske inšpekcije po letu 1996 se je izjasnilo nekaj pravil, ki jih morajo upoštevati inšpektorji, če naj svoje delo (nadzor) opravljajo optimalno. Navajam najpomembnejša:

• jasnost, poštenost in objektivnost v procesu nadzora in pri oblikovanju in sporočanju ugotovitev in mnenj,
• skrb za točnost in spoštovanje dokazov,
• vljudnost in nepristranskost v odnosu do vseh, s katerimi se inšpektor sreča med inšpekcijo,
• spoštovanje integritete strokovnih delavcev, otrok, dijakov in drugih udeležencev izobraževanja ter spoštovanje dela kolegov Inšpektorata, s katerimi je delovno povezan,
• védenje, da imajo interesi in koristi otrok prednost pred vsem, kar inšpektorji odkrijejo ali o čemer so obveščeni,
• stroga zaupnost pri ravnanju z informacijami, pridobljenimi med inšpekcijo,
• dojemljivost za to, kako mnenja in ukrepi učinkujejo na druge.

Pomembno je, da tudi ravnatelji poznajo in upoštevajo navedena pravila nadzorne službe. Gre namreč za to, da jim Zakon o šolski inšpekciji omogoča ugovarjati v primerih, ko se inšpektorji ne ravnajo po teh nenapisanih pravilih (ZSolI, 10., 13., 21. člen).

Standard in kakovost inšpekcije

Inšpektorji morajo z inšpekcijo dokazati, da so njihove ugotovitve in presoje:

• utemeljene: izhajati morajo iz zadostnega razpoložljivega dokaznega gradiva ob uporabi ustreznih kvantitativnih pokazateljev,
• zanesljive: ustrezati morajo evalvacijskim merilom,
• veljavne: natančno morajo odražati dejansko stanje,
• celovite: vsebovati morajo čim več vidikov obravnavane problematike.

Vsebinska področja, ki jih inšpektorji obravnavajo na rednih nadzorih

Obseg in frekvenco rednih nadzorov načrtuje Inšpektorat RS za šolstvo in šport po lastnih merilih, vsebino rednega nadzora pa določajo področni šolski zakoni, pravilniki in normativni akti. Pregled vsebin, ki se običajno nadzirajo, bomo prikazali le na treh primerih (vrtec, osnovna šola in gimnazija).

a) Vsebina rednega nadzora v vrtcih

• Statusne zadeve: ustanovitelj, akt o ustanovitvi, koncesijska pogodba, vpis v sodni register, vpis v razvid izvajalcev, pečati.
• Načrtovanje: letni delovni načrt, publikacija.
• Organi vrtca: svet vrtca, ravnatelj, pomočniki, svet staršev, strokovni organi (vzgojiteljski zbor, aktivi).
• Svetovalna služba.
• Organizator prehrane in zdravstveno-higienskega režima.
• Delovna razmerja: število delovnih mest po sistemizaciji, število dejansko zasedenih delovnih mest, število delavcev za nedoločen čas, za določen čas, za delo po pogodbi.
• Strokovni delavci: število, izpolnjevanje izobrazbenih pogojev.
• Sočasna prisotnost vzgojitelja in pomočnika vzgojitelja.
• Programi v vrtcu: število vključenih otrok, število oddelkov po programih.
• Oddelki in skupine, ki odstopajo.
• Zbirka podatkov o vrtcu.
• Vodenje dokumentacije o vzgojnem delu.

b) Vsebina rednega nadzora v osnovnih šolah

• Statusne zadeve: ustanovitelj, akt o ustanovitvi, koncesijska pogodba, vpis v sodni register, vpis v razvid izvajalcev, pečati.
• Splošni akti šole: pravila šole, letni delovni načrt, vzgojni načrt šole, publikacija, poročilo o realizaciji letnega delovnega načrta preteklega šolskega leta, letno poročilo o samoevalvaciji šole.
• Temeljni organi šole: svet šole, ravnatelj, pomočnik ravnatelja, vodje enot in podružnic, svet staršev.
• Strokovni organi šole: učiteljski zbor, strokovni aktivi.
• Drugi organi in službe na šoli.
• Prispevki staršev.
• Nadstandardne storitve in nadstandardni program.
• Šolski sklad: namen, viri, upravni odbor, pravila delovanja, podatki o zbranih in porabljenih sredstvih.
• Uporaba šolskega prostora.
• Delovna razmerja: število delovnih mest po sistemizaciji in datum soglasja ministrstva, število dejansko zasedenih delovnih mest, zaposleni za nedoločen, določen čas in po pogodbi, izpolnjevanje pogojev za delo.
• Učenci in oddelki: število učencev po oddelkih in po lokaciji, število oddelkov, individualni pouk z učenci, zunanji strokovni delavci, izobraževanje na domu, izbirni predmeti, oblike diferenciacije, razširjeni program, oddelki in skupine, ki odstopajo od normativov, začetek in konec pouka.
• Realizacija pouka po predmetniku v preteklem šolskem letu.
• Odločanje o pravicah in dolžnostih učencev: uveljavljanje pravic in dolžnosti učencev, preverjanje in ocenjevanje znanja ter napredovanje, izrečeni vzgojni opomini, ugovori na oceno in na vzgojne ukrepe, učna uspešnost v preteklem šolskem letu, prehrana učencev, seznami evidenc z osebnimi podatki.
• Šolska dokumentacija.

c) Vsebina rednega nadzora v gimnazijah

• Statusne zadeve: ustanovitelj, akt o ustanovitvi, koncesijska pogodba, vpis v sodni register, vpis v razvid izvajalcev, pečati.
• Akti šole.
• Organi šole: svet šole, ravnatelj, pomočnik ravnatelja, vodje enot in podružnic, direktor, kolegij, svet staršev, komisija za kakovost, pritožbena komisija, druge komisije.
• Svetovalna služba.
• Šolska knjižnica: učbeniški sklad.
• Šolski sklad: namen, viri, upravni odbor, pravila delovanja, podatki o zbranih in porabljenih sredstvih.
• Šolski prostor: zunanji uporabniki, najem prostorov drugje, soglasja ustanovitelja.
• Letni delovni načrt: postopek in roki sprejema.
• Seznanitev dijakov in staršev z delom šole: publikacija, spletna stran šole.
• Šolska dokumentacija in seznami evidenc z osebnimi podatki.
• Strokovni delavci: število delovnih mest po sistemizaciji in datum soglasja ministrstva, število dejansko zasedenih delovnih mest, zaposleni za nedoločen, določen čas in po pogodbi, izpolnjevanje pogojev za delo.
• Dijaki, oddelki in skupine; morebitna odstopanja od normativov, vzroki za odstopanja.
• Realizacija pouka za preteklo šolsko leto po predmetniku.
• Razpis za vpis dijakov za tekoče šolsko leto, omejitev vpisa.
• Začetek in konec pouka, urniki.
• Uveljavljanje pravic in dolžnosti dijakov, preverjanje in ocenjevanje znanja ter napredovanje dijakov: ugovori dijakov oziroma zakonitih zastopnikov, izpiti v preteklem šolskem letu, število dijakov, ki ponavljajo oz. večkratno obiskujejo letnik, število dijakov, ki imajo dodeljen status, število dijakov, ki jim je v tekočem šolskem letu prenehal status dijaka, izrečeni vzgojni ukrepi v tekočem šolskem letu, izrečeni alternativni ukrepi v tekočem šolskem letu, izrekanje pohval, priznanj, nagrad v preteklem šolskem letu, zagotavljanje pravic do subvencionirane dijaške prehrane.

Dejavniki, ki vplivajo na uspešnost nadzora

Priprava inšpektorjev na nadzor in njegova izvedba

• priprava na potek nadzora (proučitev temeljnih informacij o šoli, podatki, pridobljeni pred nadzorom),
• načrtovanje časovnega in vsebinskega obsega nadzora,
• odločitev o napovedi nadzora (praviloma, kadar gre za redni nadzor),
• priprava podrobnega urnika nadzora,
• racionalna izvedba nadzora s ciljem pridobiti zanesljive informacije, na podlagi katerih inšpektorji oblikujejo ustrezne sklepe,
• oblikovanje ustreznih ukrepov (naročila, odločba, priporočila),
• priprava zapisnika o nadzoru in seznanitev ravnatelja z ugotovitvami ipd.

Odziv šole (ravnatelja) na inšpekcijski zapisnik

• ravnatelji večinoma uporabijo ugotovitve šolske inšpekcije za izboljšanje svojega dela in dela šole,
• posamezni ravnatelji sodelujejo v inšpekcijskem postopku le toliko, da je nadzor čim prej mimo, nato pa delajo po starem,
• posamezni ravnatelji pred nadzorom prestrašijo strokovne delavce, čeprav inšpektor neposredno ne nadzira njihovega dela ipd.

Seveda se pričakuje, da bodo ravnatelji prvenstveno uporabili ugotovitve nadzora (torej zunanje evalvacije) za izboljšanje zakonitosti dela zavoda.

(Neizpolnjena) pričakovanja vzgojno-izobraževalnih zavodov in dejavnikov okolja

• Ravnatelji in strokovni delavci v šolah pogosto zmotno pričakujejo, da jih mora šolska inšpekcija v vsakem primeru zaščititi.
• Šolska inšpekcija tudi ne more vedno izpolniti pričakovanj staršev, ki se pritožujejo na neprimerne odnose v šoli (preobčutljivost?) in na dejavnike kakovosti pouka (težko dokazljivi).
• Šolska inšpekcija v posameznih primerih ne zadovolji niti medijev (ali posameznikov, ki želijo podporo šolske inšpekcije), ki včasih izvajajo »linč« nad posameznimi strokovnimi delavci.
• Šolska inšpekcija ne more izpolniti pričakovanj (najpogosteje staršev) o kakovosti izvedbe kurikula, saj ne nadzira vzgojno-izobraževalnega procesa in o njem lahko presoja zgolj posredno (torej ne more celovito oceniti kakovosti).

Nekaj najpogostejših ugotovitev šolske inšpekcije v dosedanjem delu

V nadaljevanju navajam podatke za ugotovitve ob izrednih nadzorih, saj je bilo teh v vseh letih največ (od 230 v letu 1998 do 630 v letu 2011). Ravnateljem svetujemo pozorno spremljanje ugotovitev šolske inšpekcije na nadzorih, saj lahko to védenje v veliki meri uporabijo pri preprečevanju podobnih kršitev predpisov v svoji šoli.

Pobudniki za nadzor

Pobudniki za nadzor so naslednji:

• otroci, udeleženci izobraževanja, skupnosti dijakov itd.,
• starši, skrbniki, sveti staršev,
• zaposleni in reprezentativni sindikati,
• drugi,
• anonimni.

Pregled pobudnikov za obdobje od leta 2003 do 2012 kaže naslednje:

• delež anonimnih pobud se giblje v mejah od 30 do 42 %; že od leta 2001 naprej predstavlja več kot tretjino vseh pobud,
• delež pobud staršev, skrbnikov in svetov staršev je bil v tem času od 29 do 40 % in najpogosteje predstavlja tretjino vseh pobud,
• vsi ostali pobudniki so zastopani v manjših relativnih deležih.

Šolska inšpekcija mora tudi anonimne pobude (ZIN, 24. člen) upoštevati enakovredno kot vse druge. Nenavadno je, da je delež anonimnih pobud tako visok, čeprav je povsem zanesljivo, da inšpektor ne izda prijaviteljeve identitete. Upoštevati velja ugotovitev, da je tudi utemeljenost anonimnih pobud sorazmerno visoka (med četrtino in polovico vseh anonimnih pobud za nadzor). Ugotovitev najverjetneje nakazuje ne dovolj odkrito komunikacijo med šolo in starši. Ravnatelji šol in strokovni delavci se bodo morali uspešneje spopasti z vprašanjem, zakaj predvsem starši ne upajo odkrito spregovoriti o svojih težavah z razrednikom ali ravnateljem oziroma ne odkrijejo identitete niti šolskim inšpektorjem.

Področja kršitev predpisov

Podatki kažejo, da se največ očitanih kršitev nanaša na naslednja področja:

• uresničevanje pravic in dolžnosti udeležencev izobraževanja (od petine pa vse do prek polovice vseh pobud v posameznih letih): preverjanje in ocenjevanje znanja, izrekanje vzgojnih ukrepov, zagotavljanje varnosti udeležencev izobraževanja, nasilno ravnanje delavcev šole,
• organizacija vzgojno-izobraževalnega dela,
• uresničevanje pravic strokovnih delavcev itd.

Zanimive so ugotovitve o deležu potrjenih kršitev predpisov.⁶

Iz preglednice je mogoče razbrati, da število pobud za izredni nadzor postopoma narašča. Zaskrbljujoče pa je, da je število potrjenih kršitev sorazmerno visoko; skoraj vsa leta nad tretjino vseh očitanih kršitev. Prav to lahko predstavlja izziv ravnateljem in pedagoškim kolektivom, kaj storiti, da bi bilo upravičenih kršitev manj.

Nekaj sklepnih ugotovitev šolske inšpekcije (Letno poročilo 2012, 24)

»Medsebojna primerjava potrjenih očitanih kršitev znotraj posameznih področij nadzora, v katerih je potrjeno največje število očitanih kršitev glede na vrsto zavoda, pokaže naslednje:

• v vrtcih so bile v okviru izpolnjevanja statusnih, kadrovskih in materialnih pogojev za opravljanje dejavnosti organizacije VI dela ter v okviru izpolnjevanja standardov in normativov za izvajanje programov v več kot polovici primerov potrjene očitane kršitve glede zagotavljanja primernih prostorov in opreme, vpisa v razvid in izpolnjevanja pogojev strokovnih delavcev za opravljanje dela;
• v vrtcih so bile v okviru organizacije VI dela potrjene vse očitane kršitve glede zagotavljanja ustrezne časovne sočasnosti vzgojitelja in pomočnika vzgojitelja v skladu s sistemizacijo delovnih mest;
• v osnovnih šolah so se v okviru uresničevanja pravic in dolžnosti učencev najpogosteje izkazale za utemeljene očitane kršitve glede zagotavljanja varnosti učencev (medvrstniško nasilje in podobno) ter odločanja o pravicah in dolžnostih učencev;
• v osnovnih šolah je bilo potrjenih 43 % očitanih kršitev, ki se nanašajo na načrtovanje dela posameznih strokovnih delavcev;
• v osnovnih šolah so se v okviru preverjanja in ocenjevanja znanja potrdile vse očitane kršitve, povezane s postopki odločanja o ugovorih zoper oceno oz. o napredovanju, ter polovica ali več očitanih kršitev glede izvajanja pisnega ocenjevanja znanja in preverjanja znanja;
• v srednjih šolah so se izkazale za utemeljene vse pobude glede domnevnih nepravilnosti pri vpisu in izpisu dijakov ter pobude glede domnevnih nepravilnosti pri vzgojnem ukrepanju;
• v srednjih šolah je bilo potrjenih 75 % pobud glede domnevnih nepravilnosti pri izvajanju pisnega ocenjevanja znanja.«

Na podlagi povedanega je mogoče skleniti:

Ravnateljem so lahko v pomoč pri preventivnem delovanju v šoli in v neposrednem okolju (delo s starši) tudi sklepne ugotovitve iz Letnih poročil Inšpektorata RS za šolstvo in šport kot na primer (Letno poročilo 2012, 30):

»Na podlagi izvajanja inšpekcijskih nalog pa ugotavljamo:

• pobude so vedno bolj obširne, navedene so številne kršitve zakonodaje v posamezni pobudi,
• narašča število pobud, v katerih so poleg domnevnih kršitev šolske zakonodaje navedene tudi domnevne kršitve predpisov, katerih nadzor ni v pristojnosti šolske inšpekcije in v večini primerov sodijo v pristojnost delovne inšpekcije (objava prostih delovnih mest, pridobitev soglasij za nova delovna mesta, zaposlovanje kadra z neustrezno izobrazbo),
• narašča število pobud, povezanih s prispevki staršev, na vseh ravneh izobraževanja,
• nejasnosti v zvezi z vpisovanjem v razvid izvajalcev vzgojno-izobraževalnih zavodov,
• normativi za prostor in opremo v šolah so premalo dorečeni,
• pri izvajanju dodatne strokovne pomoči udeležencem VI in zagotavljanju prilagoditev po izdanih odločbah o usmeritvah se ugotavlja, da učitelji za dodatno strokovno pomoč kot učno pomoč praviloma še vedno nimajo specialnih znanj ali opravljenega študijskega programa izpopolnjevanja za učitelje za dodatno strokovno pomoč,
• področja uporabe internih učnih gradiv, zlasti v SPSŠ,⁷ za katere javno veljavni učbeniki ne obstajajo (interne verifikacije, obveze dijakov, distribucija dijakom), niso zakonsko urejena,
• ocenjujemo, da je potrebno, predvsem z vidika zagotavljanja varnosti otrok, zakonsko natančneje opredeliti pogoje za vse pojavne oblike varstva otrok,
• nenatančna opredeljenost določb o izvajanju nadzora postopkov imenovanja ravnatelja, ki določajo pristojnost nadzora, ne pa tudi ustreznih ukrepov v primeru kršitev. Ugotavljajo se nezakonita sestava svetov zavodov oziroma napake v postopkih volitev članov sveta zavoda (delavci, starši, dijaki, študenti), zato se pojavi dvom v zakonitost sprejetih sklepov v postopku imenovanja ravnatelja/direktorja,
• izpostavlja se smiselnost izrekanja glob v primerih ugotovljenih kršitev v prekrškovnih postopkih zaradi neobiskovanja pouka. Z vidika preventivne funkcije Inšpektorata smo pozivali ustrezne organe, npr. pristojni center za socialno delo, da se postavi poseben skrbnik mladoletniku, ter policijo zaradi suma storitve kaznivega dejanja zanemarjanja otroka, z namenom medinstitucionalnega povezovanja, ki bi omogočilo otrokom pravico do izobraževanja,
• povečuje se število uvedenih prekrškovnih postopkov v zvezi z nevključitvijo otrok v vrtec ali šolo v skladu z odločbo o usmeritvi (prilagojen program), kjer osnovna pravica otroka do izobraževanja z nevključitvijo sicer ni kršena, saj na primer učenec še vedno obiskuje osnovno šolo, starši pa ne poskrbijo ali ne želijo otroka na podlagi odločbe o usmeritvi, vključiti v prilagojen izobraževalni program osnovne šole z nižjim izobrazbenim standardom. V teh primerih bi bilo potrebno povečati sodelovanje med šolami, pristojnimi centri za socialno delo in Zavodom Republike Slovenije za šolstvo.«

Ravnatelj kot varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin

Šolska inšpekcija v svojih postopkih ne more biti uspešna, če ravnatelji šol ne odigrajo svoje vloge »prvih inšpektorjev«. Prav oni so tisti, ki morajo nenehno bdeti nad zakonitostjo delovanja svojega zavoda in sproti odpravljati morebitne pomanjkljivosti v delovanju. Če ravnatelji zanemarijo to svojo nalogo (ali pozabijo nanjo), se lahko pojavljajo kršitve pravic udeležencev izobraževanja in tudi strokovnih delavcev šole. Na šolah, kjer ravnatelji delujejo preventivno, pa ostane šolski inšpekciji le morebitno reševanje konfliktov, ki se v postopku pogosto izkažejo za neupravičene.

Doktorandka Barbara Novak⁸ opozarja, da »so v šoli specifično ogrožene zelo različne pravice človeka (tako otrok kot njihovih staršev)«.⁹

Če omenjeno tezo privzamemo kot mogočo, je šola, s tem pa seveda njen ravnatelj, dolžna načrtovati življenje in delo tako, da bo v čim večji meri poskrbela za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, še posebno otrokovih pravic.

Šolska zakonodaja je sicer oblikovana tako, da so podana pravna izhodišča, ki lahko služijo veščemu (pedagoško in človeško senzibilnemu) ravnatelju pri varovanju otrokovih pravic. Naj navedem le nekatere pravice:

• pravica do otrokove telesne integritete oziroma nedotakljivosti (šola in ravnatelj sta v šoli dolžna zagotoviti takšne delovne razmere, da se nasilno –

fizično, verbalno – obračunavanje ne more pojavljati le med učitelji in učenci, temveč tudi ne med učenci samimi),

• pravica do zasebnosti otroka in staršev (šola naj bi varovala zasebnost posameznega učenca nasproti drugim učencem, drugim staršem in tudi nasproti njegovim lastnim staršem in obratno). »To je pravica posameznika, da sam avtonomno odloči, kdaj, kako in koliko se v to pravico lahko posega, saj je vsak poseg brez njegove svobodne odločitve prepovedan.«¹⁰
• pravica do družinskega življenja (kršitve te pravice se lahko kažejo v organizaciji šolskega dela: celodnevna šola, turnusi, pouk v času, ko so starši doma ipd., a tudi znotraj pouka: šolsko spisje, ki razkriva družinsko življenje oziroma osebne podatke).

Menim, da ni dovolj, da si prizadevamo za ustrezno varovanje teh (in drugih) otrokovih in človekovih pravic ter temeljnih svoboščin le v pravnih predpisih, čeprav je res, da ti morajo omogočati nedvoumno oporo. V šoli je treba predvsem naravnati vizijo delovanja in ustvarjati klimo, da bo v praksi v kar največji meri zagotovljeno varovanje osebnostnih pravic.

Presoja zakonitosti delovanja šole¹¹

Za pretekla obdobja je bilo tako v svetu kot pri nas značilno, da je šolska politika posegala predvsem po zunanji “prisili”, s katero je narekovala tempo sprememb. Navadno je to bila “državna” reforma (spremembe od zgoraj), ki je začrtala smer sprememb. Pri tem si je država pomagala (in si ponekod še pomaga) s trdimi prijemi (pogosta inšpekcija z določenimi ukrepi) oz. nekoliko mehkejšimi (inšpekcija s poudarjeno vlogo svetovanja – v šestdesetih letih na primer v Sloveniji z dobro razvejano mrežo zunanjih strokovnih sodelavcev). Pokazalo se je, da tako koncipirane reformne kakovostne spremembe niso nikoli povsem zaživele.

K “trdim” prijemom šolske politike pri zagotavljanju kakovosti v vzgoji in izobraževanju seveda lahko dodamo še vse obsežnejšo in vse podrobnejšo normativizacijo življenja in dela vrtca in predvsem šole (ki na nek način že hromi kakovostno delo šole).

Prav ta dejstva pa zahtevajo tudi drugačno vodenje šole, s tem pa “drugačnega” ravnatelja. Poleg odlik, znanih v starejši splošni teoriji vodenja, mora imeti zlasti odlike za delo z ljudmi. Niso več dovolj strokovna znanja in veščine, temveč so obvezna tudi vedenjska znanja in veščine ter etičnost odločanja in moralnost delovanja. V novi vlogi ravnatelj bolj kot prej ustvarja vizijo delovanja šole in sprememb v njej, motivira sodelavce, sodeluje pri izvajanju načrtovanih dejavnosti, spremlja učenje na šoli in vrednoti itd. Ker pa je dejavnost šole v veliki meri uokvirjena z najrazličnejšimi predpisi, je nujno, da jih ravnatelj pozna, upošteva, seznanja z njimi sodelavce in udeležence izobraževanja (in njihove starše) ter jih po potrebi tudi osmišlja in ozavešča v svojem okolju. Zavedati se mora, da dobri predpisi ne krnijo avtonomije šole, marveč jo šele omogočajo. Še več, šola, kot “pripravljalnica” za življenje, je dolžna razvijati tudi pravno kulturo, temelječo na nekaterih obveznih vrednotah (kot na primer pravni varnosti, pravni enakosti, pravni predvidljivosti ipd.). Ravnatelj bi zato moral krepiti zavest, da pravo lahko in mora učinkovito vplivati na odnose v šoli¹².

Ravnateljeve naloge opredeljujejo predvsem šolski predpisi. Ker pa je ravnatelj še v vlogi direktorja zavoda, mu določajo naloge tudi drugi zakoni. Šole kot relativno majhni sistemi praviloma nimajo razvitih različnih služb (na primer: kadrovska, pravna ipd.), ki bi ravnateljem olajšale delo. Ni čudno, da zato pogosto občutijo z zakoni naložene naloge kot “okove”, nadete ravnatelju, in ne kot možen okvir delovanja šole. Zaradi tega skušam v prispevku na poljuden način predstaviti tudi povsem drugačen pogled na odnos ravnatelja do prava. Pozitiven pogled ravnatelja na šolske predpise pa je pogoj za kakovostno profesionalno delo in odnose na šoli.

Kot je mogoče videti ob prebiranju šolskih predpisov, že šolska zakonodaja postavlja ravnatelju množico nalog, pristojnosti in odgovornosti. Sam si mora najti metodo, kako naloge obvladovati in se jim ne izogniti. Prav tako si mora postopoma ustvariti prioritete, kar pomeni, da se nekaterih nalog ne more otresti (jih poverjati ali ignorirati), temveč nenehno bdeti nad njihovim uresničevanjem.

Pri podrobnejšem razčlenjevanju ravnateljevih nalog sem skušal uporabiti shemo, ki jo opredeljujejo temeljne naloge ravnateljev (Rozman, 1996) oziroma managerjev (Širca Trunk, 1998): načrtovanje, organiziranje, usmerjanje (vodenje) in nadzorovanje. Prav iz predstavitve ravnateljevih nalog v taki obliki je opazno, da zakonodajalec ni sistematično in poglobljeno “pokril” celotnih potreb vseh temeljnih funkcij ravnateljevega dela. Ravnateljeve naloge (na podlagi šolskih predpisov) so izražene v okviru kategorij (Širec, 1999, 63-84), kot na primer:

• ravnatelj določi (npr. roke za opravljanje izpitov, program strokovnega izpopolnjevanja ipd.),
• pripravi (npr. program razvoja, predlog LDN itd.),
• oblikuje (npr. predlog nadstandardnih storitev ipd.),
• organizira (strokovno delo, delo šole, mentorstvo za pripravnike itd.),
• je odgovoren (npr. za varno delo, za zakonitost, za spoštovanje pravic dijakov itd.),
• prerazporedi (npr. delavca na delovno mesto),
• odloči (npr. o pogojnem napredovanju dijaka, o podaljšanem statusu dijaka, o pogojih za napredovanje prekinjenega izobraževanja itd.),
• določi (npr. hišni red, prvi sklic sveta staršev, drugega izpraševalca na izpitu, izpit, ki ga opravlja dijak jeseni itd.),
• izdaja (npr. sklep o dodelitvi statusa učenca perspektivnega športnika),
• zadrži (npr. izrek vzgojnega ukrepa),
• daje (pojasnila delavcu, soglasje za izdajo glasil, soglasje k programu pripravništva itd.),
• predstavlja in zastopa (npr. zavod, šolo),
• vodi (npr. delo šole, delo UZ, postopek izrekanja ukrepa za najtežje kršitve itd.),
• pooblasti (npr. delavca šole, pomočnika vodje organizacijskih enot itd.),
• oblikuje (npr. pojasnila delavcu, soglasje za izdajo glasil ipd.),
• obvešča (npr. delavce, starše o vzgojnih ukrepih ipd.),
• imenuje in razrešuje (npr. imenuje komisijo, ki odloča o odložitvi šolanja, komisijo za ponovno preverjanje, izpitno komisijo itd.),
• sprejema (npr. pobude delavcev, sklep o sklenitvi delovnega razmerja, sklep za varno delo, ugovor zoper oceno itd.),
• predlaga (npr. skrajšanje pripravništva, napredovanje v nazive, publikacijo vrtca v sprejem svetu itd.),
• dovoli (npr. prisostvovanje inšpektorja pri vzgojno-izobraževalnem delu, opravljanje predmetnih izpitov po izteku šolskega leta, na željo staršev daljši izostanek od pouka ipd.) itd.

Največ je nalog, ki jih lahko razvrstimo v skupino usmerjanja oziroma vodenja, zelo malo pa s področja drugih temeljnih nalog.

Ker pa šola obstaja zaradi učenja (udeležencev izobraževanja in zaposlenih), so tudi ravnateljeve naloge prvenstveno in prioritetno usmerjene v učenje in poučevanje. Zato je pomembno, v kolikšni meri ravnatelj pozna temeljne predpise, ki opredeljujejo učečo se skupnost na šoli.

Presoja zakonitosti delovanja

Kot pomoč ravnatelju pri presoji zakonitosti delovanja šole smo pripravili nekaj vprašalnikov za posamezne stopnje šol (Prirejeno in dopolnjeno po priročniku: Erčulj/Širec, 2006).

Vprašalniki naj pomagajo ravnateljem, da samostojno in »na hitro« (toda ne na pamet) od časa do časa (vsaj enkrat letno) preverijo stanje zakonitosti na temeljnih delovnih področjih šole. Predlagani vprašalnik po potrebi dopolnjujejo (saj zaradi obsežnosti gradiva ne vsebuje podlag iz vseh podzakonskih aktov), predvsem pa ga ažurirajo (ob spremembah predpisov).

Pri posameznih vprašanjih so nanizani tudi ustrezni najnujnejši členi predpisov, ki postavljajo standarde delovanja šole. Tako boste lahko dokaj hitro poiskali podrobnejše določbe, ki vas bodo usmerjale pri delu.

Vprašalniki so namenjeni izključno vaši lastni presoji zakonitosti dela šole in vodenja oziroma samoevalvaciji, zato bodite odkriti in presojajte dejansko stanje, ne pa želenega.

Nekaj vprašalnikov smo pred leti tudi preizkusili na šolah. Ravnatelji so zapisali, da so potrebovali približno 10 ur za pripravo vse potrebne dokumentacije in približno eno uro za izpolnjevanje vprašalnika. Menili so, da jim rezultati dajejo koristne podatke o pravni urejenosti šole.

Če želite dobiti celovitejšo sliko o področjih, katerim so vprašalniki namenjeni, prosite tudi sodelavce, da jih izpolnijo. Ravnatelji, ki so preizkusili vprašalnik, so zapisali, da bi jim tak način presoje pomagal pridobiti »realnejšo« sliko zakonitosti na šoli.

Nekaj napotkov za izpolnjevanje vprašalnika

Na posamezno vprašanje odgovorite šele, ko temeljito proučite ustrezno dokumentacijo (kjer je to potrebno). Na večino vprašanj je treba odgovoriti z DA ali NE. Ob vsaki trditvi izberite DA, če trditev velja za vašo šolo oziroma za vas, oziroma NE, če trditev ne velja. Toda vse posebnosti, morebitna odstopanja ali druge pomanjkljivosti na kratko opredelite v za to pripravljenem, posebnem okvirčku. Le tako vam bo opravljena analiza na podlagi vprašalnika resnično pomagala pri potrebnem spreminjanju stanja v šoli.

Seveda se je v nekaterih primerih težko odločiti za DA ali NE. V teh primerih si pomagate tako, da se opredelite za DA, če večina pregledanih primerov kaže na to možnost in obratno.

Obrazci, vzorci, preglednice

V kategoriji UPORABNA ORODJA/ORGANIZACIJA IN VODENJE ZAVODA/INŠPEKCIJSKI NADZORI lahko najdete:

{phocadownload view=category|id=13|target=s}

Iz prakse v prakso

Teksti v priročniku in opravljene delavnice o vlogi, dejavnosti in vsebini dela šolske inšpekcije, še posebej pa ugotovitve šolskih inšpektorjev, so spodbudili ravnatelje k razmišljanju. Pri tem se je pojavilo tudi nekaj nejasnosti in zanimivih vprašanj, na katera bom poskušal v tem prispevku odgovoriti. V večini primerov je bilo mogoče podkrepiti odgovore z ustreznimi predpisi. Toda več navedenih vprašanj ima tudi svojo pedagoško plat, ki pa zahteva poleg pravnega še strokovni premislek. Na nekatere probleme sem v odgovorih opozoril. Pričakujem pa, da bodo ravnatelji v svojih okoljih poskusili pripraviti potrebne strokovne podlage za uspešnejšo delovanje. Naj se ne pozabi na nujnost razgovorov in dogovorov z ustanoviteljem, z udeleženci izobraževanja in seveda s starši.

Odgovore na vprašanja lahko najdete v kategoriji VPRAŠANJA-ODGOVORI ali na povezavi: Primeri iz prakse šolske inšpekcije.

Literatura: