Pravna podlaga

Uvodoma je smiselno pojasniti, da gre tako pri tej inšpekciji kot pri drugih inšpekcijah za pomembno sistemsko rešitev, ki ob drugih mehanizmih zagotavlja ustrezno uporabo in izvajanje ZJU, predvsem v smislu zakonitosti in s tem tudi enake in enakopravne obravnave vseh javnih uslužbencev. Podlago za delovanje inšpekcije za sistem javnih uslužbencev in s tem za nadzor nad izvajanjem ZJU daje zakon v XXV. poglavju: NADZOR NAD IZVAJANJEM TEGA ZAKONA, in sicer 179. členu, ki določa:

179. člen

(inšpekcija za sistem javnih uslužbencev)

Nadzor nad izvajanjem tega zakona opravljajo inšpektorji za sistem javnih uslužbencev (v nadaljevanju: inšpektorji). Za nadzor po tem poglavju se ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor.

Inšpekcija za sistem javnih uslužbencev deluje na podlagi pooblastil in ukrepov, določenih v ZJU, pri čemer je ZJU izločil uporabo zakona, ki ureja inšpekcijski nadzor. Vendar pa je praksa pokazala, da inšpekcija za uspešno izvajanje nadzora potrebuje tudi določena pooblastila, določena v zakonu, ki ureja inšpekcijsko nadzorstvo¹. Zaradi tega je bila sprejeta rešitev, po kateri se določene rešitve, ki jih vsebuje zakon, ki ureja inšpekcijski nadzor (v nadaljevanju: ZIN), uporabljajo tudi za inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev, in sicer v skladu z zadnjim odstavkom 3. člena ZIN, ki določa:

3. člen

(uporaba zakona)

Za upravno inšpekcijo, inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev, obrambno inšpekcijo in druge oblike notranjega upravnega nadzora nad poslovanjem državnih organov in organov lokalnih skupnosti se uporabljajo samo naslednje določbe tega zakona: 1. do 7. člen, 11. do 18. člen, prvi odstavek 19. člena ter prvi in tretji odstavek 20. člena tega zakona.

Navedena določba pomeni, da se za inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev uporabljajo naslednje določbe ZIN:

• 1. do 7. člen, ki vključujejo vsebino zakona, opredelitev inšpekcijskega nadzora ter opredelitev inšpektorjev kot uradnih oseb s posebnimi pooblastili in odgovornostmi, in uporabo zakona. Predvsem pa je bistveno, da ta del zakon vključuje tudi načela, ki so podlaga izvajanja inšpekcijskega nadzora, in sicer gre za načelo samostojnosti, za načelo varstva javnega interesa in varstva zasebnih interesov in za načelo javnosti ter za načelo sorazmernosti;

• prvi in tretji odstavek 20. člena, ki se nanašata na vstop v prostore in objekte zavezanca, kar prav tako daje ustrezno podlago za zakonito izvajanje nalog inšpekcijskega nadzora.

Pristojnosti inšpektorja

Ne glede na navedena pooblastila in določbe ZIN, ki se uporabljajo za inšpekcijo za sistem javnih uslužbencev, pa seveda še vedno velja, da so pristojnosti in ukrepi inšpekcije določeni v ZJU. ZJU tudi izrecno navaja določena pooblastila in področja, ki jih inšpektor nadzoruje, in sicer jih navaja v 180. členu, ki se glasi:

180. člen

(opravljanje nadzora)

Inšpektor ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo in v evidence podatkov v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev.

Inšpektor ima pravico pridobiti in uporabljati osebne in druge podatke iz uradnih evidenc in drugih zbirk podatkov, ki so potrebni za izvedbo inšpekcijskega nadzora.

Inšpektor opravlja preglede po uradni dolžnosti.

Inšpektor nadzoruje zlasti:

1. skladnost aktov o sistemizaciji z zakonom in podzakonskimi predpisi;
2. skladnost splošnih aktov s področja sistema javnih uslužbencev z zakonom in podzakonskimi predpisi;
3. zakonitost in pravilnost posredovanja podatkov v centralno kadrovsko evidenco in vodenja zbirke dokumentov v zvezi s kadrovsko evidenco;
4. pravočasnost in pravilnost izdajanja posamičnih aktov;
5. zakonitost pogodb o zaposlitvi;
6. skladnost zaposlovanja s kadrovskim načrtom in siceršnjo pravno pravilnost zaposlovanja;
7. vodenje natečajnih postopkov;
8. zakonitost aktov o imenovanju v naziv ali na položaj;
9. vodenje postopkov ocenjevanja delovnih in strokovnih kvalitet in postopkov napredovanja ter premestitev;
10. vodenje postopkov reorganizacije;
11. vodenje postopkov ugotavljanja nesposobnosti javnih uslužbencev za opravljanje dela;
12. izvajanje programov izobraževanja, usposabljanja in izpopolnjevanja.

Področja inšpekcijskega nadzora v javnih zavodih

Za javne zavode sicer nadzor nad izvajanjem vseh navedenih področij ni možen, saj zanje velja le prvi del ZJU. Upoštevaje navedeno je torej možen nadzor inšpekcije za sistem javnih uslužbencev v javnem zavodu na naslednjih področjih:

1. Pravilnost in ustreznost akta o sistemizaciji delovnih mest, pri čemer je treba izhajati iz 21. člena ZJU, ki določa:

• • obveznost imeti akt o sistemizaciji delovnih mest, torej mora vsak javni zavod imeti akt o sistemizaciji delovnih mest,
  • akt o sistemizaciji delovnih mest določa delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog, ki so razporejena v notranjih organizacijskih enotah, če so te določene v javnem zavodu,
  • za vsako delovno mesto mora biti določeno najmanj opis nalog in pogoji za zasedbo delovnega mesta.

2. Vodenje evidence o dejanski zasedenosti delovnih mest, pri čemer je treba v javnem zavodu na področju javnega sektorja (torej na primer vzgoja in izobraževanje), kjer je vzpostavljen sistem nazivov, vodi tudi evidenco o strukturi javnih uslužbencev po nazivih,

3. Upoštevanje določbe glede posebnega pogoja znanja jezika narodne skupnosti (italijanski jezik, madžarski jezik), kar je v skladu s 17. členom ZJU treba določiti kot pogoj za delovna mesta, na katerih morajo javni uslužbenci ta jezik uporabljati, in sicer v javnih zavodih, ki delujejo na območjih, kjer živita narodni skupnosti,

4. Izvrševanje pravic in dolžnosti delodajalca, kar je v skladu z drugim odstavkom 4. člena ZJU v pristojnosti poslovodnega organa (ravnatelj, direktor), pri čemer lahko poslovodni organ o za izvrševanje posameznih pravic in dolžnosti delodajalca pisno pooblasti javnega uslužbenca z najmanj visoko strokovno izobrazbo ter z najmanj petimi leti delovnih izkušenj,

5. Upoštevanje določb 6. člena, predvsem 13. točke tega člena, ki opredeljuje delovne izkušnje. Za preverjanje izpolnjevanja pogojev, ki jih za sklenitev pogodbe o zaposlitvi določa akt o sistemizaciji delovnih mest, je treba upoštevati tudi opredelitev delovnih izkušenj v ZJU, razen če jih poseben zakon ali kolektivna pogodba za posamezno dejavnost ne določata drugače. Če na primer kolektivna pogodba za dejavnost določa kot pogoj za sklenitev pogodbe o zaposlitvi 5 let delovnih izkušenj, je ob preverjanju izpolnjevanja tega pogoja treba upoštevati tudi določbe 13. točke 6. člena ZJU, ki določa, da so ustrezne delovne izkušnje »delovna doba na delovnem mestu, za katero se zahteva ista stopnja izobrazbe in čas pripravništva v isti stopnji izobrazbe, ne glede na to, ali je bilo delovno razmerje sklenjeno oziroma pripravništvo opravljeno pri istem ali pri drugem delodajalcu. Za delovne izkušnje se štejejo tudi delovne izkušnje, ki jih je javni uslužbenec pridobil z opravljanjem del na delovnem mestu, za katero se zahteva za eno stopnjo nižja izobrazba, razen pripravništva v eno stopnjo nižji izobrazbi.«

6. Upoštevanje določb glede omejitev in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril (11. člen ZJU), kjer je možno nadzirati spoštovanje določbe zakona in uredbe, ki dodatno ureja omejitve in dolžnosti v zvezi s sprejemanjem daril, glede vodenja seznama daril oziroma glede določitve odgovorne osebe za vodenje seznama daril.

7. Nadzor nad spoštovanjem načela prepovedi nadlegovanja (15. a člen ZJU), ki pomeni, da je prepovedano je vsako fizično, verbalno ali neverbalno ravnanje ali vedenje javnega uslužbenca, ki temelji na katerikoli osebni okoliščini in ustvarja zastrašujoče, sovražno, ponižujoče, sramotilno ali žaljivo delovno okolje za osebo ter žali njeno dostojanstvo.

V skladu z ZJU ima inšpektor za sistem javnih uslužbencev možnost vpogleda v dokumentacijo in v evidence v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev, in sicer v okviru opravljanja nadzora. Sicer pa inšpektor opravlja preglede po uradni dolžnosti, kar pomeni, da mora ukrepati, ko ugotovi, da obstajajo razlogi, ki kažejo na morebitne nezakonitosti ali nepravilnosti. Seveda pa inšpektor deluje tudi na podlagi prijav in dosedanja praksa kaže, da je največ inšpekcijskih pregledov prav posledica prijav domnevnih kršitev, ki jih posredujejo javni uslužbenci, tudi iz javnih zavodov.

ZJU je seveda določil tudi podlage za način dela inšpektorja, pri čemer so vključene tudi vsebine, ki jih vsebuje tudi ZIN. Gre za poudarjeno samostojnost inšpektorja pri izvajanju inšpekcijskega nadzora ter obveznost varovanja tajnosti osebnih in drugih podatkov ter za določbo glede službene izkaznice, ki pomeni v bistvu pooblastilo za opravljanje nadzora. Inšpektor se namreč mora pred pričetkom opravljanja inšpekcijskega nadzora izkazati kot uradna oseba, ki je pristojna za izvedbo tovrstnega nadzora. Postopek izdaje službene izkaznice in njeno obliko ter vsebino predpiše minister, pristojen za upravo, ki je izdal pravilnik, ki ureja navedene vsebine. Gre za Pravilnik o službeni izkaznici in znački inšpektorja ter izkaznici inšpektorja za sistem javnih uslužbencev², ki določa predvsem obliko in vsebino službene izkaznice, pri čemer določa, da se službeno izkaznico izda v obliki knjižice, prav tako določa podatke, ki jih je treba v zvezi z izdanimi izkaznicami voditi v posebnem registru, ter ravnanja v primerih, ko inšpektor ne more ali ne sme izvajati nalog inšpekcijskega nadzora in je treba zaradi tega ustrezno ravnati tudi s službeno izkaznico.

Podrobneje pa so vsebine glede načina dela inšpektorja določene v 18. členu ZJU, ki se glasi:

181. člen

(način dela inšpektorja)

Inšpektor je samostojen pri opravljanju inšpekcijskega nadzora.

Pooblastilo za opravljanje nadzora se izkazuje s službeno izkaznico. Obrazec izkaznice in postopek za njeno izdajo predpiše minister, pristojen za upravo.

Inšpektor mora varovati tajnost osebnih in drugih podatkov, s katerimi se seznani pri opravljanju nadzorstva.

Inšpektor sestavi o opravljenem pregledu zapisnik in ga najkasneje v 30 dneh od opravljenega pregleda pošlje predstojniku organa, v katerem je bil opravljen nadzor in ministru, pristojnemu za upravo.

V osmih dneh od vročitve zapisnika iz prejšnjega odstavka lahko predstojnik vloži ugovor pri ministru, pristojnemu za upravo.

ZJU določa tudi, da inšpektor o opravljenem nadzoru sestavi zapisnik, v katerem navede področja, ki so bila predmet nadzora, ter ugotovitve, predloge in ukrepe za odpravo ugotovljenih nepravilnosti. Zapisnik inšpektor v roku 30 dni posreduje poslovodni osebi javnega zavoda, v katerem je bil opravljen nadzor. Direktor ali ravnatelj javnega zavoda, v katerem je bil opravljen inšpekcijski pregled, namreč lahko v 8 dneh od prejema zapisnika vloži ugovor pri ministru, pristojnem za upravo. V zvezi s tem je smiselno opozoriti, da mora ravnatelj oziroma direktor oziroma pristojna strokovna služba tega organa zapisnik natančno proučiti ter seveda pripraviti načrt za odpravo ugotovljenih nepravilnosti oziroma se odločiti za vložitev morebitnega ugovora zoper ugotovitve, navedene v zapisniku, saj oboje posledično lahko vpliva na pravice in obveznosti javnih uslužbencev.

Ne glede na vložitev ali nevložitev ugovora na zapisnik pa je smiselno, da ravnatelj oziroma direktor javnega zavoda, v katerem je bil opravljen inšpekcijski nadzor, posebej, če bile ugotovljene nepravilnosti, zahteva od pristojnih strokovnih služb natančen pregled potrebnih ukrepov za odpravo ugotovljenih nepravilnosti, in sicer predvsem iz naslednjih razlogov:

• upoštevanje načela zakonitosti, torej je treba delovati v skladu z veljavnimi predpisi, v tem primeru je treba upoštevati določbe prvega dela ZJU,
• poslovodni organ javnega zavoda je odgovoren za zakonitost poslovanja zavoda, torej mora biti v njegovem interesu, da zavod tudi na področju izvajanja uslužbenskega sistema, v delu, ki se nanaša na javni zavod, deluje zakonito,
• ugotovitve inšpekcije za sistem javnih uslužbencev so lahko ustrezna podlaga za odpravo nepravilnosti, ki bi jih lahko v okviru svojih pristojnosti ugotovila tudi katera druga oblika nadzora (na primer nadzor računskega sodišča).

Za zagotovitev zakonitega stanja mora imeti inšpektor na razpolago tudi ustrezne ukrepe, ki pa morajo temeljiti na zakonu. Res ZJU sicer navaja, da lahko inšpektor predlaga predstojniku ukrepe, ki so potrebni za odpravo ugotovljenih nepravilnosti, teh ukrepov pa posebej ne navaja, kar seveda pomeni, da jih mora inšpektor sam navesti v zapisniku, ko navaja ugotovljene nepravilnosti in predlaga način, kako jih odpraviti oziroma vzpostaviti zakonito stanje.

Sicer pa podrobneje ukrepe inšpektorja določa 182. člen ZJU, ki se glasi:

182. člen

(ukrepi inšpektorja)

Če inšpektor ugotovi nezakonitosti ali nepravilnosti v poslovanju po tem zakonu, lahko predlaga predstojniku organa in ministru, pristojnemu za upravo, ukrepe, ki so potrebni za odpravo nepravilnosti.

Če inšpektor ugotovi dejanja, ki pomenijo prekrške po tem zakonu, mora predlagati postopek o prekršku.

Inšpektor mora obravnavati vloge javnih uslužbencev in reprezentativnih sindikatov dejavnosti ali poklica oziroma reprezentativnih sindikatov v organu v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje obvestiti o svojih ugotovitvah.

ZJU določa tudi, da mora inšpektor o zadevah, ki jih obravnava, obveščati vlagatelje, in sicer ne glede na to, ali gre za javne uslužbence ali za reprezentativne sindikate dejavnosti ali poklica. To seveda pomeni, da mora inšpektor po zaključenem inšpekcijskem pregledu o svojih ugotovitvah obvestiti vlagatelja.

Ministrstvo, pristojno za upravo, v okviru katerega kot organ v sestavi Inšpektorat za javno upravo, deluje inšpekcija za sistem javnih uslužbencev, pa mora v skladu z 12. točko 173. člena ZJU o opravljenih nadzorih in ukrepih inšpektorja za sistem javnih uslužbencev enkrat letno poročati vladi.