V dosedanji praksi (ZJN-2) je Državna revizijska komisija (v nadaljevanju: Dkom) po tretjem odstavku 80. člena ZJN-2 oz. po tretjem odstavku 84. člena ZJNVETPS naročnikom priznavala možnost, da kadar koli zavrnejo vse ponudbe z obrazložitvijo, da zakon naročnike zavezuje le, da morajo o tem obvestiti vse ponudnike in svoj nadzorni organ, da morajo ponudnike obvestiti o možnosti uveljavljanja pravnega varstva in da morajo svojo odločitev tudi ustrezno objaviti. Državna revizijska komisija ugotavlja, da ima naročnik v skladu s tretjim odstavkom 80. člena ZJN-2 možnost kadar koli zavrniti vse ponudbe, pri čemer ga zakon zavezuje, da mora o tem obvestiti vse ponudnike in svoj nadzorni organ, da mora ponudnike obvestiti o možnosti uveljavljanja pravnega varstva in da mora svojo odločitev tudi ustrezno objaviti. Kot je razvidno iz zahtevka za revizijo, vlagatelj ne zatrjuje, da naročnik ni izpolnil katerega izmed formalnih ravnanj, ki jih v primeru zavrnitve vseh ponudb na podlagi tretjega odstavka 80. člena ZJN-2 predvideva zakon. Vlagatelj torej ne izpodbija naročnikove odločitve o zavrnitvi vseh ponudb v smislu kršitev tretjega odstavka 80. člena ZJN-2. Na podlagi trditev iz zahtevka za revizijo tako sploh ni mogoče ugotavljati, ali je naročnik kršil tretji odstavek 80. člena ZJN-2, zaradi česar zahtevku za revizijo, ob upoštevanju pravila o povezanosti trditvenega in dokaznega bremena (212. in nasl. členi Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 in spremembe; v nadaljevanju: ZPP) v povezavi s prvim odstavkom 13. člena ZPVPJN), ni mogoče ugoditi.
Če je naročnik izvedel vsa prej navedena formalna ravnanja, je zahtevek za revizijo zavrnila, ne da bi se spuščala v vsebinsko presojo razlogov, ki jih je naročnik navedel v obrazložitvi o zavrnitvi vseh ponudb na podlagi tretjega odstavka 80. člena oz. po tretjem odstavku 84. člena ZJNVETPS. Glede na to je bilo v strokovni javnosti jasno, da je bil ta institut v praksi večkrat zlorabljen, vendar ker revizijskih navedb Dkom ni obravnavala, so ponudnik v teh primerih ostali brez pravnega varstva.
Zanimivo je, da je Dkom po dolgih letih in jasnih stališčih ponudnikov, ki so se zaradi takšne prakse počutili izigrani, sama to prakso spremenila še pred uveljavitvijo ZJN-3, zato velja na to posebej opozoriti. V skladu s stališčem Državne revizijske komisije (gl. npr. odločitev v zadevi št. 018-109/2015) je namreč o kršitvi načela enake obravnave ponudnikov v zvezi z odločitvijo naročnika o zavrnitvi vseh ponudb moč govoriti predvsem v primeru, »kadar je razlog za zaključek postopka naveden zgolj formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi bodisi v neupravičeno boljši bodisi slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki«.
Čeprav je v zadevi 018-102/2016-3 naročnik argumentirano in v skladu z dosedanjo prakso sprejel odločitev o zavrnitvi prispelih ponudb, je Dkom zahtevku za revizijo ugodila z obrazložitvijo, da naročnik v razpisni dokumentaciji ni definiral dodatnih storitev, ki so nujno potrebne za izvajanje njegove dejavnosti pri izvajanju obveznih gospodarskih javnih služb. Pri tem je Dkom zapisala, da naročnik ni podal določnih in konkretnih razlogov, zaradi katerih v obravnavanem postopku oddaje javnega naročila ni izbral nobene ponudbe. Na tej podlagi je zaključila, »ker je razlog za sprejem izpodbijane odločitve naveden le nedoločno ter splošno, v ponovljenem postopku oddaje javnega naročila (zadnjega je naročnik že napovedal) tudi ne bo mogoče preveriti, ali so v konkretnem primeru podane bistveno spremenjene okoliščine kot obligatorni pogoj, ki mora biti izpolnjen za izvedbo novega postopka javnega naročanja za isti predmet (četrti odstavek 84. člena ZJNVETPS)«.
Podobno stališče je Dkom zavzela v zadevi št. 018- 057/2016-5 (dostopno na www.dkom.si), kjer je zapisala da je že večkrat zapisala (prim. npr. odločitve v zadevah št. 018-71/2010, 018-284/2011, 018-054/2012, 018-183/2014 itd.), da »je namen odločitve o oddaji naročila in torej tudi obvestila o zavrnitvi vseh ponudb predvsem seznanitev ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva. Ni tako nujno, da je obrazložitev vseobsežna, mora pa vsebovati jasne in nedvoumne razloge naročnika do te mere, da se ponudniki lahko seznanijo z utemeljitvijo odločitve, da lahko zaščitijo svoj položaj in preverijo, ali je odločitev o (ne)oddaji naročila zakonita ali ne. Državna revizijska komisija ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane naročnikove odločitve ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, v vsebini, kot jih zahteva tretji odstavek 80. člena ZJN-2, saj je v obrazložitvi obvestila o zavrnitvi vseh ponudb zapisana zgolj splošna in nekonkretizirana navedba, na podlagi katere ni mogoče ugotoviti, do kakšnih spremenjenih okoliščin je prišlo in v kakšnem smislu bo potrebno uskladiti razpisno dokumentacijo z ustreznimi tehničnimi zahtevami. Naročnikovi argumenti, navedeni šele v okviru predrevizijskega postopka, pri tem ne morejo predstavljati dopustnih argumentov v prid odločitve o zavrnitvi vseh ponudb. Ker je naročnik izpodbijano odločitev obrazložil nekonkretizirano in na način, da iz te obrazložitve ni mogoče razbrati razlogov, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, zato ni mogoče zaključiti, da je odločitev naročnika sprejeta skladno s tretjim odstavkom 80. člena ZJNVETPS in skladno s temeljnimi načeli. Že zgolj navedeno narekuje ugoditev zahtevku za revizijo in posledično razveljavitev izpodbijane odločitve o zavrnitvi vseh ponudb.«
Takšno pravni nadzor Državne revizijske komisije pa pomeni bistveno spremembo v dosedanjem odločanju, saj bo očitno Dkom utemeljenost razlogov, ki jih bo naročnik navedel v obrazložitvi svoje odločitve vsebinsko presojala.
Pri tem pa velja še opozoriti, da tudi 90. člen ZJN-3 daje naročniku možnost, »da lahko na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. Če je naročnik zavrnil vse ponudbe, mora o razlogih za takšno odločitev in ali bo začel nov postopek obvestiti ponudnike ali kandidate. Kadar izvaja naročnik postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev objaviti na portalu javnih naročil, in, če je to glede na vrednost ali predhodne objave primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Kadar naročnik zavrne vse ponudbe, lahko izvede za isti predmet nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe«. Vprašanje, ali so se okoliščine, zaradi katerih je naročnik zavrnil vse ponudbe ali ne, kot pogoj za izvedbo novega postopka spremenile, se bo v praksi presojalo šele ob objavi »novega razpisa«, ne pa v postopku revizije, v katerem bo ponudnik vložil zahtevek za revizijo in v njem zatrjeval, da je izpodbijana odločitev zgolj navidezna. Kdaj pa bo v praksi šlo za »spremenjene okoliščine«, pa je odvisno od razlogov, ki jih bo naročnik navedel v obrazložitvi, in bo to dejstvo treba presojati od primera do primera posebej, predvsem za to, »da razlog za zaključek postopka ne bo naveden zgolj formalno oziroma navidezno, dejansko pa je uporabljen z namenom, da se enega ali več ponudnikov postavi bodisi v neupravičeno boljši bodisi slabši položaj v primerjavi z drugimi ponudniki«.
