Mag. Marija Bukovec Marovt, odv. specialistka za gospodarsko pravo
UVOD
Situacije, ko naročnik po roku za oddajo ponudb ne ve, kako bi zaključil postopek javnega naročila so zelo različne. V nekaterih primerih gre za to, da dejanih pogojev za izbiro ni, spet drugič pa gre za to, da bi naročnik sicer lahko izbral, ker je dobil vsaj eno odpustno ponudbo, vendar tega iz najrazličnejših razlogov ne želi.
Izbira najugodnejšega ponudnika ni edina možnost, ki jo ima na voljo naročnik, saj se lahko postopek oddaje javnega naročila zaradi različnih razlogov konča tudi brez izbire najugodnejšega ponudnika oziroma dodelitve naročila in posledično brez sklenitve pogodbe o izvedbi javnega naročila. Kot je Državna revizijska komisija že večkrat pojasnila (prim. npr. odločitve v zadevah, št. 018-88/2018, 018-203/2018, 018-57/2019, 018-11/2019, 018-34/2020, 018-53/2020, 018-108/2021 in 018-71/2022), ZJN-3 naročniku ne nalaga dolžnosti, da javno naročilo odda, temveč predvideva tudi primere, ko se postopek oddaje javnega naročila zaključi brez izbire. Razlogi za neuspešen zaključek postopka oddaje javnega naročila so lahko bodisi na strani ponudnikov (gre za primere, ko naročnik po pregledu in ocenjevanju vseh ponudb ugotovi, da ni prejel nobene dopustne ponudbe, zaradi česar jih zavrne) bodisi na strani naročnika (gre za primere, ko naročnik pred potekom roka za oddajo ponudb ustavi postopek, ali za primere, ko po poteku roka za oddajo ponudb te zavrne zaradi razlogov na njegovi strani oziroma določenih objektivnih okoliščin).
ZAKLJUČITEV POSTOPKA BREZ IZBIRE
Sprejem o odločitve o oddaji ali neoddaji javnega naročila ureja 90. člen ZJN-3, ki naročniku tako v primeru izbere najugodnejšega ponudnika, kot tudi v primeru zavrnitve vseh ponudb, nalaga, da svojo odločitev obrazloži. [1] Pri tem je bistveno, da so razlogi jasni in nedvoumni, zapisani na način, da lahko ponudnik, ki ni bil izbran, učinkovito uveljavlja pravico do pravnega sredstva. Zavedati se je treba, da je trditveno in dokazno breme, da je določitev naročnika nezakonita, na strani ponudnika, ki vlaga pravno sredstvo (zahtevek za revizijo po ZPVPJN).[2]
V prski se srečujemo z najrazličnejšimi obrazložitvami naročnikov, pri nekaterih je povsem jasno, da so razlogi navidezni, posebej še, če se upošteva dolgoletna navezanost na izvajalca, ki je bil dražji in iz tega razloga ni bil izbran. V drugih primerih pa je jasno, da pogojev za izbiro ni.
Zato se vedno znova postavlja vprašanje, kako napisati odločitev, da v postopku pravnega varstva ne bo razveljavljena, oz, kdaj vložiti zahtevek za revizijo, zaradi zaščite pravic in pravnih koristi.
ZAVRNITEV VSEH PONUDB IZ RAZLOGOV, NA STRANI NAROČNIKA
Položaje, ko se naročnik po prejemu in odpiranju ponudb odloči, da naročila zaradi objektivnih okoliščin ali razlogov na njegovi strani ne bo oddal, ureja peti odstavek 90. člena ZJN-3, ki določa, da lahko naročnik na vseh stopnjah postopka po izteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe. V tem primeru mora ponudnike obvestiti o razlogih za takšno odločitev in o tem, ali bo začel nov postopek; če izvaja postopek javnega naročanja, v katerem objavi povabilo k sodelovanju, mora navedeno odločitev tudi objaviti na portalu javnih naročil oziroma v Uradnem listu Evropske unije.
Primere, ko naročnik zaradi razlogov na njegovi strani ali zaradi določenih objektivnih okoliščin na podlagi petega odstavka 90. člena ZJN-3 zavrne vse prejete ponudbe, je Državna revizijska komisija že večkrat obravnavala (prim. npr. zgoraj navedene odločitve Državne revizijske komisije). Pri tem je opozorila na prakso Sodišča Evropske unije, ki je pri razlagi skupnostnega prava navedlo, da naročniki ob sprejemu odločitve o zaključku postopka oddaje javnega naročila brez izbire najugodnejše ponudbe ali začetku novega postopka uživajo širok preudarek, pri čemer evropsko pravo javnih naročil ne zahteva, da bi naročniki takšno odločitev smeli sprejeti le v izjemnih primerih ali na podlagi posebej upravičenih razlogov (prim. zadevi C-27/98, točke 23, 25 in 33, ter C-244/02, točka 29). Nadalje je Sodišče Evropske unije v zadevi C-440/13 pojasnilo, da naročnik ne more biti zavezan, da zaključi začet postopek za oddajo javnega naročila in da naročilo odda, celo v primeru, če na koncu postopka za oddajo naročila ostane le en ponudnik, ki bi bil sposoben naročilo izvršiti, saj lahko obrazložitev odločitve o razveljavitvi temelji tudi na razlogih, ki so z vidika javnega interesa povezani zlasti s presojo smotrnosti, spremembo gospodarskega konteksta ali nezadostno konkurenco. Dejansko direktive s področja javnega naročanja, razen dolžnosti obveščanja, ne določajo nobenih posebnih pravil, ki bi se nanašala na vsebinske ali formalne pogoje za sprejem odločitve o preklicu javnega naročila. Naročnik sme vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, celo v primeru, če je do nemožnosti izbire prišlo zaradi napake naročnika (zadeva C-244/02, točka 36). Sodišče Evropske unije je ob tem opozorilo, da morajo naročniki pri preklicu javnega razpisa spoštovati temeljna pravila prava Evropske Unije, še posebej načela, vsebovana v Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki zadevajo svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev (zadeva C-92/00, točka 42). Naročnik sme tako vedno prekiniti postopek oddaje javnega naročila in ga zaključiti brez izbire najugodnejše ponudbe, če je takšna odločitev sprejeta ob spoštovanju temeljnih pravil skupnostnega prava o javnem naročanju, zlasti načela enake obravnave.[3]
Torej, praksa Državne revizijske komisije naročniku dopušča, da tudi v primerih, ko ima na voljo dopustno ponudbo in bi lahko opravil izbiro in odda javno naročilo, tega ni dolžan storiti, če so razlogi, ki jih navede v odločitvi takšni, da to opravičujejo. Zato se v postopku revizije preverja, da ali je naročnik pri sprejemu izpodbijane odločitve ravnal v skladu s temeljnimi pravili skupnostnega prava o javnem naročanju, predvsem, ali je naročnik morebiti ravnal netransparentno in diskriminatorno oziroma je ponudnike obravnaval neenakopravno.
To pa drugače povedano pomeni, da se v postopku pravnega varstva, razlogi, ki jih v obrazložitvi izpodbijane odločitve navede naročnik, presojajo upoštevajoč trditveno in dokazno breme, ki je, kot je bilo že prej zapisano, na vlagatelju, ki takšno odločitev izpodbija. Zavrnitev vseh ponudb ni »absolutna« pravica naročnika, da kljub možnosti izbire lahko zavrne vse ponudbe, kot večkrat izhaja iz napačnega razumevanja sodbe sodišča EU zadeva C-244/02.
Če so razlogi, ki jih naročnik navede v odločitvi navidezni, oz takšni, da pomenijo kršitev pravil o javnem naročanju, predvsem načela enakopravne obrane, Državna revizijska komisija naročnikovo odločitev razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje, z navodili.
[1] ZJN-3 ne določa kriterijev za ugotavljanje ustreznosti oz. zadostnosti naročnikove obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb, je pa slednje skozi svojo prakso izoblikovala Državna revizijska komisija. V skladu z njeno ustaljeno prakso (prim. npr. odločitve v zadevah, št. 018-134/2017, 018-218/2017, 018-034/2020, pa tudi odločitev v zadevi št. 018-016/2022, ki jo izpostavlja vlagatelj) mora odločitev naročnika vsebovati jasne ter nedvoumne razloge, na podlagi katerih se lahko ponudniki seznanijo z utemeljitvijo odločitve, preverijo njeno pravilnost oz. zakonitost ter po potrebi v postopku pravnega varstva (učinkovito) zaščitijo svoje pravice. Ker je namen obrazložitve odločitve o zavrnitvi vseh ponudb seznanitev ponudnikov z zadostnimi informacijami, potrebnimi za učinkovito uveljavljanje pravnega varstva, se za obrazložitev te odločitve ne zahteva, da bi bila vseobsežna, tj. da bi zajemala prav vse podrobnosti posameznih razlogov, na podlagi katerih je bila sprejeta, mora pa obsegati jasno in konkretno navedbo odločilnih dejstev, ki tvorijo pravno ter dejansko podlago naročnikove odločitve. Razlogi za odločitev morajo biti pri tem pojasnjeni do tolikšne mere, da lahko ponudnik v morebitnem postopku pravnega varstva navede vsa bistvena dejstva in predloži dokaze, s katerimi dokazuje, da razlogi, ki jih je naročnik navedel v svoji odločitvi, niso utemeljeni in da posledično odločitev o zavrnitvi vseh ponudb ni zakonita. Ali je povzetek razlogov v odločitvi o (ne)oddaji naročila zadosten, je potrebno presojati v vsakem konkretnem primeru posebej in sicer glede na vse okoliščine primera.
[2] Državna revizijska komisija je že v več svojih odločitvah (npr. št. 018-10/2021, 018-62/2020, 018/212/2019, 018-110/2018) pojasnila, da je zahtevek za revizijo namenjen zatrjevanju kršitev, ki naj bi jih v postopku oddaje javnega naročila domnevno storil naročnik, v ta namen pa ZPVPJN od vlagatelja zahteva aktivno vlogo pri navajanju (pravno relevantnih) dejstev in predlaganju (pravno relevantnih) dokazov. Iz drugega odstavka 15. člena ZPVPJN (obvezne sestavine zahtevka za revizijo) izhaja dolžnost vlagatelja, da v zahtevku za revizijo navede očitane kršitve ter dejstva in dokaze, s katerimi se kršitve dokazujejo. Zahteve v zvezi z zatrjevanjem kršitev in dejstev ter njihovega dokazovanja je treba poiskati v Zakonu o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999 s sprem.; v nadaljevanju: ZPP), katerega določbe se na podlagi prvega odstavka 13. člena ZPVPJN v predrevizijskem, revizijskem in pritožbenem postopku uporabljajo glede vprašanj, ki jih ZPVPJN ne ureja. Razpravno načelo, določeno v 7. členu ZPP, od strank zahteva, da navedejo vsa dejstva, na katera opirajo svoje zahtevke, in predlagajo dokaze, s katerimi se ta dejstva dokazujejo. Dolžnost navesti dejstva in predlagati dokaze, na katere opirajo svoje zahtevke ali s katerimi izpodbijajo navedbe ter dokaze nasprotnika, je strankam naložena tudi v 212. členu ZPP. Iz navedenih določb ZPP izhaja t.i. trditveno-dokazno breme, ki pomeni prvenstveno dolžnost tožnika, da jasno, določno in konkretno navede dejstva, na katera opira tožbeni zahtevek (trditveno breme) in zanje predlaga dokaze, ki naj resničnost zatrjevanih dejstev potrdijo (dokazno breme).
V izhodišču je torej na vlagatelju trditveno in dokazno breme, ki pa ga lahko vlagatelj prevali na naročnika (še)le, ko in če v zahtevku za revizijo navede (in dokaže) dejstva, ki kažejo na nezakonitost naročnikovega ravnanja.
[3] DKOM, št. odločitve: 018-153/2024-7 z dne 15.1.2025
