Dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila pogosto ni statična, saj jo naročniki tudi dopolnjujejo, spreminjajo in pojasnjujejo bodisi na lastno pobudo bodisi na pobudo oziroma zahtevo gospodarskih subjektov. Te informacije v zvezi z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jih naročnik posreduje gospodarskim subjektom, se ne glede, ali so posredovane kot dopolnitev, sprememba ali pojasnilo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, skladno s tretjo povedjo iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3 štejejo kot njen del (gl. npr. sklep št. 018-205/2016-6 z dne 7. 11. 2016, v katerem je Državna revizijska komisija navedla, da so vsi odgovori, s katerimi je naročnik prek portala javnih naročil odgovoril na posamezna vprašanja in pobude, skladno s tretjo povedjo iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3 postali del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ali sklep št. 018-058/2018-6 z dne 7. 5. 2018, iz katerega izhaja, da je se je Državna revizijska komisija sklicevala na tretjo poved iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3 tudi pri odgovoru, da naročnik ne bo spremenil razpisne dokumentacije (tj. dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila), ki ga je naročnik vključil v dodatek, ki ga je objavil z obvestilom o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku). Pri tem je pomembno, da se dopolnitev, sprememba ali pojasniloahko štejejo za del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila le, če jih je naročnik posredoval pred iztekom roka za predložitev ponudb, saj naročnik skladno s prvo povedjo iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3 po izteku roka za prejem ponudb ne sme več spreminjati ali dopolnjevati dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Državna revizijska komisija je npr. v sklepu št. 018-118/2017-8 z dne 17. 7. 2017 odločila: »Sprejem tolmačenja merila M2 v vsebini, ki sta jo navedla ponudnik Merkur trgovina, d. d., Naklo in naročnik, bi v tej fazi postopka oddaje javnega naročila, ko je že potekel rok za predložitev ponudb, sicer pomenil kršitev prve povedi iz [drugega] odstavka 67. člena ZJN-3, v nasprotju pa bila tudi z načeloma transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3) in enake obravnave ponudnikov (7. člen ZJN-3). Naročnik bi namreč merilu M2 določil vsebino, ki je ni že določil do poteka roka za predložitev ponudb, prva poved iz [drugega] odstavka 67. člena ZJN-3 pa mu to onemogoča. Ta namreč določa, da naročnik po izteku roka za prejem ponudb ne sme več spreminjati ali dopolnjevati dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik mora namreč še pred potekom roka za predložitev ponudb zagotoviti objavo meril na portalu javnih naročil ali prek njega (prim. prvi odstavek 67. člena ZJN-3), s čimer seznani ponudnike, kako bo izb(i)ral ponudbe, in jim s tem zagotovi predvidljiv položaj. Enako je mogoče zaključiti, izhajajoč iz naročnikove obveznosti zagotoviti objavo obvestila o javnem naročilu, ki mora vsebovati tudi podatke o »Meril[ih], ki jih je treba uporabljati pri oddaji javnega naročila oziroma naročil« (tretji odstavek 52. člena ZJN-3 v zvezi z 18. točko dela C priloge V Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL L 94 z dne 28. 3. 2014) glede na drugi odstavek 52. člena ZJN-3).« Enaka časovna zahteva velja tudi za oddajo naročila male vrednosti. Državna revizijska komisija je npr. v sklepu št. 018-080/2018-4 z dne 15. 6. 2018 odločila: »Pogoje za sodelovanje določi naročnik (gl. npr. uvodno poved iz prvega odstavka 76. člena ZJN-3). Neodvisno od ugotovitve, ali se je naročnik odločil oddati naročilo male vrednosti skladno z načinom iz prvega odstavka 89. člena ZJN-3 ali skladno z načinom iz prve povedi iz četrtega odstavka 89. člena ZJN-3, iz obeh pravnih podlag izhaja, da lahko naročnik odda naročilo male vrednosti nekemu gospodarskemu subjektu, če ta gospodarski subjekt izpolnjuje tudi pogoje za sodelovanje, ki jih je naročnik določil. Ko naročnik oddaja naročilo male vrednosti, pogoje za sodelovanje določi pred potekom roka za predložitev ponudb in z njimi seznani gospodarske subjekte na portalu javnih naročil ali prek njega [gl. 6. in 7. člen ZJN-3, prvo poved iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3 ter 3. točko prvega odstavka 52. člena ZJN-3 v zvezi s prvo povedjo iz drugega odstavka 52. člena ZJN-3 in tretjo povedjo iz tretjega odstavka 52. člena ZJN-3 glede na alineo c 12. točke Priloge 1 Uredbe o informativnem seznamu naročnikov in obveznih informacijah v obvestilih za postopek naročila male vrednosti (Uradni list RS, št. 37/2016)].« Državna revizijska komisija je v sklepu št. 018-080/2018-4 z dne 15. 6. 2018 tudi opozorila, da je časovna zahteva pomembna zaradi razlikovanja med določitvijo in uporabo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (»… je naročnik po poteku roka za predložitev ponudb […] omejen s pravilom iz vsaj prve povedi iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3 in zato ne more pri sprejemanju odločitve o oddaji naročila male vrednosti morebitno neprimerno določenega pogoja za sodelovanje tolmačiti izven jezikovnih znakov, saj bi neprimernost določitve pogoja lahko reševal le pred potekom roka za predložitev ponudb. Po poteku roka za predložitev ponudb je torej ključna uporaba pogoja, ne pa več njegova določitev.«). Državna revizijska komisija je to razlikovanje pojasnila npr. v sklepu št. 018-269/2015-7 z dne 4. 1. 2016: »Državna revizijska komisija je že večkrat zavzela stališče (npr. zadevi št. 018-225/2012 in 018-383/2012), da naročnik šele po poteku roka za predložitev ponudb ne more dajati pogoju ožje vsebine od tiste, ki iz njega ne izhaja na jasen, natančen in nedvoumen način, saj bi to pomenilo ravnanje v nasprotju z 8. členom ZJN-2 [sedaj 6. člen ZJN-3; op. avtorja] in tudi kršitev tretjega odstavka 71. člena ZJN-2 [sedaj prva poved iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3; op. avtorja]. Naročnik je tisti subjekt, ki mora določiti pogoje za ugotavljanje sposobnosti, zato mora nositi tudi odgovornost za njihovo skrbno pripravo. Če je pogoj zapisan tako, da dopušča več možnih razumnih razlag, od katerih so nekatere strožje, nekatere pa milejše (blažje), je Državna revizijska komisija že večkrat navedla, da je v razmerju do ponudnika treba uporabiti razlago, ki gre v korist ponudnika. Omejevanje pomena katerega od v pogoju zapisanih pojmov šele po roku za predložitev ponudb bi namreč po svoji vsebini pomenilo določanje konkretne vsebine pogoja šele po poteku roka za predložitev ponudb (prim. npr. zadeve št. 018-040/2012, 018-295/2012 in 018-383/2012).« In enako tudi npr. v sklepih št. 018-217/2016-6 z dne 20. 12. 2016 in 018-073/2018-6 z dne 15. 6. 2018.

Objava dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila

Naročnik mora zagotoviti javnost dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, saj jo skladno s prvo povedjo iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3 objavi na portalu javnih naročil ali prek njega, razen če oddaja naročilo po postopku s pogajanji brez predhodne objave ali konkurenčnem postopku s pogajanji, v katerem v skladu s točko b) prvega odstavka 44. člena ZJN-3 uporabi izjemo pri objavi obvestila o naročilu. Podrobnejša pravila v zvezi z dostopnostjo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila so sicer določena v 61. členu ZJN-3.

Osnovno pravilo je določeno v prvi povedi iz prvega odstavka 61. člena ZJN-3. Skladno z njim naročnik omogoči od datuma objave obvestila v skladu z 52. členom ZJN-3 ali datuma, ko je bilo kandidatom poslano povabilo k potrditvi interesa, z elektronskimi sredstvi neomejen, popoln, neposreden in brezplačen dostop do dokumentacije zvezi z oddajo javnega naročila. Izjeme od tega pravila so določene v drugem in tretjem odstavku 61. člena ZJN-3 (npr. sklep Državne revizijske komisije št. 018-202/2016-5 z dne 22. 11. 2016). Naročnik skladno z drugo povedjo iz prvega odstavka 61. člena ZJN-3 v obvestilu ali povabilu k potrditvi interesa naročnik navede spletni naslov, na katerem je dostopna dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila. Državna revizijska komisija je v sklepu št. 018-138/2017-5 z dne 19. 9. 2017 ugotovila, da je naročnik objavil dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila prek portala javnih naročil, ugotovila pa je tudi, da »se je vlagatelj seznanil z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in njeno vsebino, saj se ne strinja z nekaterimi njenimi deli. Vlagatelj je torej uspel odpreti priponke, ki jih je zagotovil naročnik prek povezave, objavljene na portalu javnih naročil, in prebrati njihovo vsebino. Državna revizijska komisija tudi ugotavlja, da je bil dostop do dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila brezplačen in ni zahteval niti vpisa gesla za njeno pridobitev. Iz tega je zato razvidno, da je imel vlagatelj vsaj do navodil, pogojev, tehničnih specifikacij in obrazcev neomejen, popoln, neposreden in brezplačen dostop v smislu prve povedi iz prvega odstavka 61. člena ZJN-3«, zato ni mogla zaključiti, da je vsaj glede dela dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila podana kršitev prvega odstavka 61. člena ZJN-3. Državna revizijska komisija ni ugotovila kršitve prvega odstavka 61. člena ZJN-3 niti v zadevi št. 018-207/2017, saj je v sklepu št. 018-207/2017-8 z dne 29. 1. 2018 ugotovila, da je bil vlagatelj z dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in njeno vsebino seznanjen, saj si je dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jo je naročnik objavil na svoji spletni strani, »“natisnil že za potrebe postavitve vprašanj na portalu javnih naročil” in torej “jo je imel v tiskani obliki”.« Čeprav je iz prvega odstavka 61. člena ZJN-3 razvidno, da mora biti dostop do dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila omogočen prek spletne strani, ZJN-3 ne preprečuje tudi drugačne možnosti seznanitve z njo oziroma njenim delom (npr. sklep Državne revizijske komisije št. 018-138/2017-5 z dne 19. 9. 2017). Državna revizijska komisija je v sklepu št. 018-138/2017-5 z dne 19. 9. 2017 tudi navedla, da je kvečjemu ključno le vprašanje, ali naročnik omogoča, da se ponudniki seznanijo z vsemi potrebnimi informacijami. Že iz drugega odstavka 74. člena ZJN-3 namreč izhaja, da je mogoče informiranje ponudnikov tudi z ogledom lokacije na kraju samem in pregledom spremne dokumentacije k dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila na kraju samem.

Če iz enega od razlogov iz 37. člena ZJN-3 (tj. člena, ki ureja pravila za sporočanje) do dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ali njenega dela ni mogoče zagotoviti neomejenega, popolnega, neposrednega in brezplačnega dostopa z elektronskimi sredstvi, lahko naročnik skladno s prvo povedjo iz drugega odstavka 61. člena ZJN-3 v obvestilu ali povabilu k potrditvi interesa navede, da bo dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila ali njen del poslan na drug način v skladu s četrtim odstavkom tega člena ZJN-3. Naročnik je v tem primeru praviloma dolžan podaljšati rok za oddajo ponudb (gl. drugo poved iz drugega odstavka 61. člena ZJN-3).

Če do dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila ali njenega dela ni mogoče zagotoviti neomejenega, popolnega, neposrednega in brezplačnega dostopa z elektronskimi sredstvi, ker namerava naročnik ravnati v skladu s 35. členom ZJN-3 (tj. členom, ki ureja zaupnost), naročnik skladno s prvo povedjo iz tretjega odstavka 61. člena ZJN-3 v obvestilu ali povabilu k potrditvi interesa, kadar se kot sredstvo za objavo povabila k sodelovanju uporabi obvestilo o vzpostavitvi kvalifikacijskega sistema, pa v dokumentaciji v zvezi z oddajo naročila navede ukrepe, ki jih zahteva za varovanje zaupnosti informacij, ter način, na katerega je mogoče dostopati do dokumentacije ali njenega dela. Naročnik je v tem primeru praviloma dolžan podaljšati rok za oddajo ponudb (gl. drugo poved iz tretjega odstavka 61. člena ZJN-3). Državna revizijska komisija je npr. v sklepu št. 018-138/2017-5 z dne 19. 9. 2017 ugotovila, da je naročnik zadostil tudi načelu transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3), saj so njegove varnostne politike bile dostopne ponudnikom, čeprav jih ni objavil na portalu javnih naročil ali prek njega, pač pa je upoštevajoč možnost iz prve povede iz tretjega odstavka 61. člena ZJN-3 določil, da se ponudniki lahko seznanijo z njimi v naročnikovih prostorih.

Državna revizijska komisija je v sklepu št. 018-120/2017-6 z dne 25. 8. 2017 glede na dejansko stanje, ko je naročnik zaradi varovanja podatkov določil, da gospodarski subjekti do nekaterih podatkov ne bodo imeli dostopa pred potekom roka za predložitev prijav, temveč šele po njem, vendar glede na točko 1.4 dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila zadržani podatki niso tisti, ki so namenjeni izdelavi ponudbe, pojasnila domet uporabe prvega in tretjega odstavka 61. člena ZJN-3: »Državna revizijska komisija pritrjuje naročniku, da lahko zahteva varovanje podatkov, saj ima za to podlago v šestem odstavku 35. člena ZJN-3. Ne glede na odgovor, ali določbe v zvezi s podpisom dogovora iz priloge št. 22 pomenijo ukrepe, ki jih naročnik zahteva za varovanje zaupnosti informacij, prevzem elektronskega medija s posameznimi dokumenti pa način, na katerega je mogoče dostopati do dokumentacije ali njenega dela (prva poved iz tretjega odstavka 61. člena ZJN-3), je razvidno, da je dostop do teh podatkov in s tem do testnih procedur odložen, saj ni omogočen že od datuma objave obvestila o naročilu (gl. prvo poved iz prvega odstavka 61. člena ZJN-3). Čeprav lahko naročnik skladno s tretjim odstavkom 61. člena ZJN-3 določi ukrepe varovanja in načine dostopa, mu ti pravni podlagi ne omogočata spreminjanja časa, od katerega naprej imajo gospodarski subjekti možnost dostopati do dokumentacije. Da so tudi testne procedure del dokumentacije, izhaja že iz tretje povedi iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3, ki določa, da se kot del dokumentacije štejejo tudi informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom, sodelujočim v postopku javnega naročanja. S tem, ko bi naročnik gospodarskim subjektom izročil elektronski medij s posameznimi dokumenti, bi jim namreč posredoval določene informacije, ki so relevantne v postopku oddaje naročila. Brez teh informacij namreč gospodarski subjekti ne bi mogli priti v drugi krog postopka s pogajanji po objavi in se pogajati o ceni. Državna revizijska komisija zato ne more sprejeti naročnikovih stališč, da je vprašanje posredovanja testnih procedur nesmiselno že pred odpiranjem prijav in da bi bili vsi gospodarski subjekti v enakem položaju po poteku roka za predložitev prijav, ker bi jim testne procedure posredoval po odpiranju prijav. Naročnikovi ukrepi za varovanje podatkov tako ne morejo biti taki, da bi naročniku omogočali, da krši načelo transparentnosti javnega naročanja (6. člen ZJN-3).« Ugotovila je tudi kršitev prvega odstavka 61. člena ZJN-3 v povezavi s 6. členom ZJN-3.

Pravno varstvo

Skladno s prvim odstavkom 5. člena ZPVPJN se zahtevo za pravno varstvo v postopkih javnega naročanja (tj. zahtevek za revizijo) lahko vloži zoper vsako ravnanje naročnika v postopku javnega naročanja, razen če zakon, ki ureja javno naročanje, ali ZPVPJN določa drugače. Pravno varstvo je po ZPVPJN zastavljeno široko (npr. sklep Državne revizijske komisije št. 018-064/2018-4 z dne 23. 4. 2018), saj vlagatelji lahko ob upoštevanju omejitve, ki jo ureja institut opozorila na portalu javnih naročil iz tretjega odstavka 16. člena ZPVPJN, uspešno izpodbijejo tudi naročnikova ravnanja iz t. i. razpisne faze postopka javnega naročanja, ki se nanašajo (po terminologiji ZPVPJN, npr. tretji odstavek 16. člena ZPVPJN in prvi odstavek 25. člena ZPVPJN) na »vsebino objave«, »povabilo k oddaji ponudbe« (tj. povabilo k predložitvi ponudb, ki je pojem, ki ga uporablja ZJN-3; npr. sklep Državne revizijske komisije št. 018-064/2018-4 z dne 23. 4. 2018) ali »razpisno dokumentacijo« (tj. dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, ki je pojem, ki ga uporablja ZJN-3; npr. sklepi Državne revizijske komisije št. 018-064/2018-4 z dne 23. 4. 2018, 018-080/2018-4 z dne 15. 6. 2018 in 018-130/2018-9 z dne 21. 8. 2018). Vlagatelji lahko torej na podlagi ZPVPJN dosežejo razveljavitev nekega naročnikovega ravnanja iz t. i. razpisne faze postopka javnega naročanja, ki se nanašajo na vsebino objave, povabilo k predložitvi ponudb ali dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila. Naročnik odloča o kršitvah v zvezi s tem v predrevizijskem postopku (prva alinea 2. člena ZPVPJN in druga alinea prvega odstavka 28. člena ZPVPJN), Državna revizijska komisija pa v revizijskem postopku (druga alinea 2. člena ZPVPJN in druga alinea prvega odstavka 39. člena ZPVPJN).

Vendar ne naročnik ne Državna revizijska komisija ne moreta odločiti o kršitvah v zvezi z vsebino objave, povabilom k predložitvi ponudbe ali dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in vlagatelj zato ne more doseči razveljavitve spornih naročnikovih ravnanj, če niso izpolnjeni postopkovni (procesni) pogoji, ki jih določa ZPVPJN. Da bi naročnik sprejel zahtevek za revizijo v (vsebinsko, meritorno) obravnavo, morajo biti namreč skladno z drugim odstavkom 26. člena ZPVPJN izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 26. člena ZPVPJN, in sicer je to odvisno od tega, ali je bil vložen pravočasno (prva alineja prvega odstavka 26. člena ZPVPJN), ali vsebuje vse obvezne sestavine iz 15. člena ZPVPJN (druga alineja prvega odstavka 26. člena ZPVPJN), ali ga je vložila aktivno legitimirana oseba iz 14. člena ZPVPJN (tretja alineja prvega odstavka 26. člena ZPVPJN), ali ne obstajajo omejitve iz 16. člena ZPVPJN (četrta alineja prvega odstavka 26. člena ZPVPJN) in ali je dopusten (peta alineja prvega odstavka 26. člena ZPVPJN). Če kateri od teh pogojev ni izpolnjen in hkrati ni mogoče uporabiti četrtega odstavka 26. člena ZPVPJN v primeru pomanjkljivosti v zvezi s pogojem iz druge alineje prvega odstavka 26. člena ZPVPJN, potem naročnik zahtevek za revizijo zavrže s sklepom (tretji odstavek 26. člena ZPVPJN), vlagatelj pa lahko zoper sklep o zavrženju zahtevka za revizijo vloži pritožbo (peti odstavek 26. člena ZPVPJN). Enake omejitve veljajo za obravnavo zahtevka za revizijo pred Državno revizijsko komisijo, saj mora Državna revizijska komisija skladno s prvim odstavkom 31. člena ZPVPJN po prejemu zahtevka za revizijo preveriti enake pogoje kot naročnik. Državna revizijska komisija skladno z drugim odstavkom 31. člena ZPVPJN sprejme zahtevek za revizijo v obravnavo le v primeru, če ta izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 31. člena ZPVPJN, in sicer jih izpolnjuje bodisi že od prejema bodisi od pravočasne dopolnitve skladno s četrtim odstavkom 31. člena ZPVPJN. Pravočasna vložitev zahtevka za revizijo (prva alineja prvega odstavka 31. člena ZPVPJN) mora biti podana že ob prejemu, sicer Državna revizijska komisija zavrže zahtevek za revizijo na podlagi tretjega odstavka 31. člena ZPVPJN.

Roki za vložitev zahtevka za revizijo

Skladno s prvo povedjo iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN se zahtevek za revizijo, ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali razpisno dokumentacijo, vloži v desetih delovnih dneh od dneva objave obvestila o naročilu ali prejema povabila k oddaji ponudbe. Kadar pa naročnik spremeni ali dopolni navedbe v objavi, povabilu k oddaji ponudbe ali v razpisni dokumentaciji, se lahko zahtevek za revizijo, ki se nanaša na spremenjeno, dopolnjeno ali pojasnjeno vsebino objave, povabila ali razpisne dokumentacije ali z njim neposredno povezano navedbo v prvotni objavi, povabilu k oddaji ponudbe ali razpisni dokumentaciji, skladno z drugo povedjo iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN vloži v desetih delovnih dneh od dneva objave obvestila o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku, če se s tem obvestilom spreminjajo ali dopolnjujejo zahteve ali merila za izbiro najugodnejšega ponudnika.

Zahtevka za revizijo,ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali razpisno dokumentacijo, skladno z drugim odstavkom 25. člena ZPVPJN ni dopustno vložiti po roku za prejem ponudb, razen če je naročnik v postopku javnega naročanja določil rok za prejem ponudb, ki je krajši od desetih delovnih dni. V tem primeru se lahko zahtevek za revizijo vloži v desetih delovnih dneh od dneva objave obvestila o naročilu. Državna revizijska komisija je v sklepih št. 018-080/2018-4 z dne 15. 6. 2018 in 018-130/2018-9 z dne 21. 8. 2018 pojasnila, da je vložitev zahtevka za revizijo časovno omejena tudi po drugem odstavku 25. člena ZPVPJN in ne le po prvem odstavku 25. člena ZPVPJN: »Vlagatelj bi sicer lahko tudi po poteku roka za predložitev ponudb vložil zahtevek za revizijo zoper vsebino objave ali “razpisno dokumentacijo” (tj. dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila), vendar le, če bi naročnik v postopku javnega naročanja določil rok za prejem ponudb, ki je krajši od desetih delovnih dni, pri čemer pa bi v tem primeru lahko zahtevek za revizijo vložil v desetih delovnih dneh od dneva objave obvestila o naročilu in zato ne neomejeno dolgo (gl. drugi odstavek 25. člena ZPVPJN).« Državna revizijska komisija je v sklepu št. 018-235/2012-4 z dne 17. 9. 2012 pojasnila, kako je treba šteti obdobje, ki je krajše od desetih delovnih dni: »Pojem “delovni dan” je treba obravnavati kot obdobje 24 ur v enem koledarskem dnevu, na katerega se dela. Obdobje 24 ur v dveh različnih delovnih dnevih ni en delovni dan, temveč je obdobje 24 ur, ki je sestavljeno iz dveh obdobij dveh različnih delovnih dni. Tak zaključek je mogoče narediti že, če se upošteva definicijo pojma “dan” iz SSKJ (DZS, 1995): “čas štiriindvajsetih ur, ki se začne ob polnoči in traja do polnoči”. Državna revizijska komisija nadalje ugotavlja, da pojem “krajši” v kontekstu, v katerem je uporabljen, sporoča, da« drugi [op. avtorja zaradi uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitev Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (Uradni list RS, št. 60/2017; v nadaljevanju: ZPVPJN-B)] »odstavek 25. člena ZPVPJN razmejuje rok, ki je dolg vsaj 10 obdobij, dolgih 24 ur v enem koledarskem dnevu, na katerega se dela, od tistih rokov, ki temu ne ustrezajo. Zato se v štetje roka vsaj 10 delovnih dni (tudi v konkretni zadevi) ne moreta všteti dan, v katerem je naročnik poslal obvestilo o javnem naročilu v objavo na portal javnih naročil (torej 23. 5. 2012), in niti dan, ki ga je naročnik določil za dan, v katerem morajo ponudniki najkasneje predložiti ponudbo (torej 6. 6. 2012), saj v izpostavljenih dveh dnevih ne gre za izkoristek vseh 24 ur v posameznem koledarskem dnevu.« Katere dneve pa se skladno z ZPVPJN šteje za delovne dneve, določa peti odstavek 1. člena ZPVPJN. Za delovni dan po ZPVPJN se šteje vsak dan od ponedeljka do petka, razen dni, ki so v skladu z zakonom, ki ureja praznike in dela proste dneve v Republiki Sloveniji (tj. Zakon o praznikih in dela prostih dnevih v Republiki Sloveniji, Uradni list RS, št. 26/91-I s sprem.), opredeljeni kot dela prosti dnevi (gl. npr. sklep Državne revizijske komisije št. 018-427/2012 z dne 14. 1. 2013).

Vlagatelj po preteku roka, določenega za predložitev ponudb, skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZPVPJN ne more navajati kršitev, ki so mu bile ali bi mu morale biti znane pred potekom tega roka, razen če to dopušča ZPVPJN, in v primerih, ko dokaže, da zatrjevanih kršitev objektivno ni bilo mogoče ugotoviti pred tem rokom. Čeprav ta določba ne ureja pravočasnosti vložitve zahtevka za revizijo, temveč ureja pravočasnost uveljavljanja kršitev, tako kot v primeru nepravočasne vložitve zahtevka za revizijo, ki ima za posledico zavrženje zahtevka za revizijo, kot v primeru nepravočasnega uveljavljanja kršitev, ki ima za posledico zavrnitev zahtevka za revizijo zaradi prekluzije, vlagatelj ne more doseči razveljavitve tistih naročnikovih ravnanj, za katera zatrjuje, da so v nasprotju z ZJN-3 (npr. sklepa Državne revizijske komisije št. 018-080/2018-4 z dne 15. 6. 2018 in 018-130/2018-9 z dne 21. 8. 2018).

Pravočasna vložitev zahtevka za revizijo

Vprašanje pravočasne vložitve zahtevka za revizijo se je na novo odprlo s 26. 11. 2017, ko je začel veljati ZPVPJN-B, ki je spremenil dotedanjo ureditev iz prvega in drugega (pa tudi tretjega) odstavka ZPVPJN.

Državna revizijska komisija se je do tega vprašanja zaradi uveljavitve ZPVPJN-B opredelila v zadevi št. 018-064/2018. Naročnik, ki je izvajal odprti postopek, je zavrgel zahtevek za revizijo, kar je po vsebini utemeljil s tem, da od uveljavitve ZPVPJN-B odgovori, objavljeni na portalu javnih naročil, ki pomenijo le pojasnilo, še ne varujejo roka za vložitev zahtevka za revizijo. Državna revizijska komisija je obravnavala pritožbo ter ji ugodila in razveljavila sklep, s katerim je naročnik zavrgel zahtevek za revizijo, pri tem pa je pritrdila naročnikovemu stališču o dejstvih, ki varujejo rok za vložitev zahtevka za revizijo, vendar je ugotovila, da ga ni pravilno uporabil v konkretni zadevi, saj je eden izmed odgovorov, objavljenih na portalu javnih naročil, glede na ugotovljene dejanske okoliščine pomenil bodisi spremembo bodisi dopolnitev dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ne pa le njenega pojasnila. Državna revizijska komisija je zato ugotovila, da bi moral naročnik šteti rok iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN upoštevajoč tudi ta odgovor in zato glede na drugo poved iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN šteti, da je vlagatelj vložil zahtevek za revizijo pravočasno v desetih delovnih dneh od objave tega odgovora na portalu javnih naročil.

Državna revizijska komisija je v sklepu št. 018-064/2018-4 z dne 23. 4. 2018 med drugim navedla, da:

• se je z uveljavitvijo ZPVPJN-B rok za vložitev zahtevka za revizijo, ki se nanaša na vsebino objave, povabilo k predložitvi ponudb ali dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, podaljšal z osem delovnih dni na deset delovnih dni (prvi odstavek 25. člena ZPVPJN),
• je pravno varstvo po ZPVPJN v času pred potekom roka za predložitev ponudb, upoštevajoč prvi odstavek 5. člena ZPVPJN, določeno široko, zato uporabljena terminologija v prvi povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN v delu, ki se sklicuje na »vsebino objave, povabilo k oddaji ponudbe ali razpisno dokumentacijo«, v osnovi zahteva široko tolmačenje,
• rok za predložitev ponudb lahko znaša oziroma mora znašati več kot deset delovnih dni (prim. npr. drugi odstavek 40. člena ZJN-3, ki v odprtem postopku določa rok za predložitev ponudb 35 dni od pošiljanja obvestila o javnem naročilu v objavo), naročnik pa lahko pred potekom roka za predložitev ponudb spreminja ali dopolnjuje dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila (prim. npr. prvo alinejo prvega odstavka 60. člena ZJN-3 in drugi odstavek 67. člena ZJN-3), zato bi bilo uveljavljanje pravnega varstva onemogočeno, če bi naročnik po poteku desetih delovnih dni posegel v vsebino objave, povabilo k predložitvi ponudb ali dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila, gospodarski subjekti pa ne bi mogli vložiti zahtevka za revizijo, s katerim bi izpodbijali ravnanja naročnika, ki so nastala po poteku desetih delovnih dni od dneva objave obvestila o naročilu ali prejema povabila k predložitvi ponudb, ali pa bi ta »nova« naročnikova ravnanja vplivala na »stara« naročnikova ravnanja (tj. tista naročnikova ravnanja iz časa desetih delovnih dni od dneva objave obvestila o naročilu ali prejema povabila k predložitvi ponudb). Zato se roka desetih delovnih dni za vložitev zahtevka za revizijo ne šteje le od objave obvestila o naročilu (3. točka prvega odstavka 52. člena ZJN-3) ali prejema povabila k predložitvi ponudb, temveč se skladno z drugo povedjo iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN ta rok, »kadar naročnik spremeni ali dopolni navedbe v objavi, povabilu k oddaji ponudbe ali v razpisni dokumentaciji«, šteje tudi od objave obvestila o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku (6. točka prvega odstavka 52. člena ZJN-3), pri čemer je pri tem treba upoštevati še pogoj, »če se s tem obvestilom spreminjajo ali dopolnjujejo zahteve ali merila za izbiro najugodnejšega ponudnika«,
• je iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN razvidno, da se rok desetih delovnih dni začne šteti od objave obvestila iz 3. točke prvega odstavka 52. člena ZJN-3, prejema obvestila k predložitvi ponudb ali ob izpolnitvi pogoja od objave obvestila iz 6. točke prvega odstavka 52. člena ZJN-3,
• je Državna revizijska komisija dosedanjo prakso (zadeve št. 018-070/2012, 018-280/2012, 018-074/2013, 018-285/2013, 018-304/2013, 018-228/2015 in 018-091/2016 itd.), ki je temeljila na tolmačenju ZPVPJN pred uveljavitvijo ZPVPJN-B, oblikovala ob upoštevanju izhodišča, da je treba pri vprašanju teka roka za vložitev zahtevka za revizijo, če je naročnik dopolnjeval, spreminjal ali pojasnjeval svoje zahteve, upoštevati ne samo objave obvestil o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku (6. točka prvega odstavka 52. člena ZJN-3, pred tem 63. a člen ZJN-2), temveč tudi informacije, ki so bile objavljene na portalu javnih naročil kot odgovori na vprašanja gospodarskih subjektov, saj so tudi v taki obliki objavljene informacije po svoji vsebini in namenu enake informacijam, ki so objavljene v obvestilih o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku. Kot del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila se namreč šteje tudi informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom, sodelujočim v postopku javnega naročanja (tretja poved iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3, pred tem pa enako tretja poved iz drugega odstavka 71. člena ZJN-2). Informacije, ki jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom na portalu javnih naročil ali prek njega, se šteje za spremembo, dopolnitev ali pojasnilo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, če iz vsebine informacij izhaja, da se z njimi spreminja ali dopolnjuje to dokumentacijo ali če se s pojasnilom odpravlja dvoumnost navedbe v tej dokumentaciji (druga poved iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3, pred tem pa enako četrta poved iz drugega odstavka 71. člena ZJN-2). Državna revizijska komisija je za ugotavljanje pravočasne vložitve zahtevka za revizijo v dosedanji praksi torej upoštevala, da naročnikova opustitev zagotovitve objave obvestila o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku, a je naročnik posredoval informacije na portalu javnih naročil, ni mogla onemogočati uveljavljanja pravnega varstva,
• od uveljavitve ZPVPJN-B obstoječa praksa ni več nujno uporabljiva v polnem obsegu, saj je druga poved iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN kljub še nadaljnji potrebi po tolmačenju vsebinsko taka, da zožuje možnosti tolmačenja, ki jih je omogočal prvi odstavek 25. člena ZPVPJN do uveljavitve ZPVPJN-B,
• nova ureditev v drugi povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN že zaradi druge in tretje povedi iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3 še nadalje dopušča možnost tolmačenja, skladno s katerim za ugotovitev pravočasnosti zahtevka za revizijo ni odločilno, ali je naročnik objavil obvestilo o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku (6. točka prvega odstavka 52. člena ZJN-3), temveč je gospodarskim subjektom zagotovil informacije, ki so bile objavljene na portalu javnih naročil kot odgovori na vprašanja gospodarskih subjektov, saj so tudi v taki obliki objavljene informacije po svoji vsebini in namenu enake informacijam, ki so objavljene v obvestilih o dodatnih informacijah, informacijah o nedokončanem postopku ali popravku. Zožuje pa se možnost tolmačenja, da so za ugotovitev pravočasnosti zahtevka za revizijo te informacije relevantne ne glede na to, ali je naročnik svoje zahteve dopolnjeval, spreminjal ali le pojasnjeval. Iz druge povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN je treba razbrati, da so informacije lahko še nadalje relevantne za ugotovitev pravočasnosti zahtevka za revizijo, vendar le, če je naročnik z njimi spremenil ali dopolnil navedbe v objavi, povabilu k predložitvi ponudb ali dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ne pa tudi, če je s temi informacijami le pojasnil navedbe v objavi, povabilu k predložitvi ponudb ali dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila tako, da s pojasnili ni tudi povzročil spremembe ali dopolnitve navedb v objavi, povabilu k predložitvi ponudb ali dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila. Potrditev je mogoče najti v obrazložitvi k 18. členu predloga ZPVPJN-B, ki se nanaša na 25. člen ZPVPJN (EVA: 2016-3130-0008, št. 00714-28/2016/9 z dne 20. 7. 2017): »Določba ne predvideva več možnosti vložitve zahtevka za revizijo v osmih delovnih dneh od dneva, ko je naročnik le pojasnil navedbe v objavi, povabilu ali razpisni dokumentaciji, saj se pojasnilo ne šteje za popravek ali spremembo, kar ureja ta določba.« Iz citirane obrazložitve, ki sicer ni terminološko usklajena z zakonskim besedilom (ni uporabljen pojem dopolnitev, je pa uporabljen pojem popravek, ki pa ga ni v zakonskem besedilu), izhaja, da je (bil) namen predlagane in nato sprejete zakonske rešitve, doseči, da le pojasnila ne varujejo roka za vložitev zahtevka za revizijo,
• iz druge povedi iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3 izhaja, da se za razmejitev, kdaj informacija pomeni dopolnitev, spremembo ali pojasnilo, upošteva vsebinski kriterij (tj. kaj je vsebina informacije), ne pa poimenovanje te informacije,
• je v drugi povedi iz drugega odstavka 67. člena ZJN-3 določeno, da se s pojasnilom »odpravlja dvoumnost navedbe v tej dokumentaciji«, sprememba ali dopolnitev dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila pa sta podani, »če iz vsebine informacij izhaja, da se z njimi spreminja ali dopolnjuje ta dokumentacija«,
• ugotovitev, kaj je vsebina informacije, je lahko različna glede na konkretne okoliščine vsakokratnega primera,
• samo dejstvo, da naj bi pojasnilo odpravljalo dvoumnost navedbe v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, ne more že samo po sebi niti izključiti možnosti, da hkrati pomeni spremembo ali dopolnitev dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, saj bo kot ključno treba razrešiti, ali »iz vsebine informacij izhaja, da se z njimi spreminja ali dopolnjuje ta dokumentacija«,
• je tudi v drugi povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN uporabljena terminologija, ki je vsaj v delu identična terminologiji iz prve povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN. Tako je tudi v drugi povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN uporabljen pojem vsebina. Ker ta pojem v prvi povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN v osnovi zahteva široko tolmačenje, bi uporaba enakega pojma v drugi povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN prav tako narekovala njegovo široko tolmačenje tudi v tej drugi povedi iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN. To potrjujejo pridevniki »spremenjeno, dopolnjeno ali pojasnjeno«, ki opisujejo, kakšna je ta vsebina, in desni ujemalni prilastki »objave, povabila ali razpisne dokumentacije«, ki določajo, na kaj se nanaša ta vsebina,
• je iz druge povedi iz prvega odstavka 25. člen ZPVPJN treba tudi razbrati, da če je naročnik spremenil ali dopolnil navedbe v npr. dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, potem vlagatelj lahko vloži zahtevek za revizijo v zahtevanem času tudi zoper tisto vsebino npr. dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ki jo je naročnik le pojasnil,
• je treba ugotoviti, ali katera izmed teh informacij, objavljenih na portalu javnih naročil, po vsebini pomeni spremembo ali dopolnitev dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila, ne pa le pojasnila, ki ne pomeni spremembe ali dopolnitve dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.

Državna revizijska komisija je vsebinsko enaka izhodišča upoštevala pri sprejemu sklepa št. 018-058/2018-6 z dne 7. 5. 2018. Državna revizijska komisija je sicer ugotovila, da se z objavo dodatka št. 3 sicer ni spremenil osnutek pogodbe v delu, ki se nanaša na člene, ki jih je izpodbijal vlagatelj, vendar to ni spremenilo tega, da je naročnik z dodatkom št. 3 spremenil vsaj del osnutka pogodbe. Državna revizijska komisija je navedla, da se zaradi tega naročnikovega ravnanja rok za vložitev zahtevka za revizijo šteje skladno z drugo (in ne več prvo) povedjo iz prvega odstavka 25. člena ZPVPJN. Zahtevek za revizijo se nanaša »na spremenjeno, dopolnjeno ali pojasnjeno vsebino objave, povabila ali razpisne dokumentacije ali z njim neposredno povezano navedbo v prvotni objavi, povabilu k oddaji ponudbe ali razpisni dokumentaciji«, saj je osnutek pogodbe del dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila (prim. drugo poved iz prvega odstavka 67. člena ZJN-3).

Sklep

Naročnik se mora lotiti priprave dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila kot enega izmed dokumentov v zvezi z oddajo javnega naročila skrbno in preudarno, ker je tudi od njene jasnosti odvisno, ali bo mogoče uspešno oddati javno naročilo (prim. sklep št. 018-224/2011-6 z dne 12. 9. 2011, s katerim je Državna revizijska komisija ugotovila, da bo moral naročnik zaradi nepravilnosti v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila zaključiti postopek brez oddaje javnega naročila), vlagatelji pa imajo možnost izpodbijati tudi dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila v rokih in pod pogoji, ki jih določa ZPVPJN.