Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN-F) je bil objavljen v Uradnem listu RS št. 88/2023 z dne 10. avgusta 2023 in je začel veljati naslednji dan po objavi, 11. avgusta 2023. ZOPNN-F v okviru prehodnih in končnih določb v posebnem poglavju ureja začasne ukrepe za odpravo posledic poplav v avgustu 2023. Navedeni ukrepi veljajo do 31. decembra 2023, če ni pri posameznem ukrepu določeno drugače (14. člen ZOPNN-F). ZOPNN-F neposredno zadeva javna naročila v dveh členih.
V 55. členu (Prehodna ureditev javnih naročil v primerih odprave posledic poplav v avgustu 2023) ZOPNN-F določa, da se do 31. decembra 2023 ne uporablja četrti odstavek 66. člena Zakona o javnem naročanju[1] (ZJN-3), skladno s katerim se za namene izračuna ocenjenih vrednosti javnih naročil šteje, da občina in njeni ožji deli predstavljajo eno organizacijsko enoto. Do istega roka se popravni mehanizem dovoli tudi v primeru neizpolnitve finančno-pravnih obveznosti, ki jih pobira davčni organ, če te na dan roka za oddajo ponudbe znašajo 50 eurov ali več ali če na dan roka za oddajo ponudbe niso bili predloženi vsi obračuni davčnih odtegljajev za dohodke iz delovnega razmerja za obdobje zadnjih petih let do roka za oddaje ponudbe (naročnik v tem primeru določi primeren rok, ki ne sme biti daljši od 30 dni, v katerem mora gospodarski subjekt obveznosti izpolniti).
V 56. členu (Pogodbene kazni v primerih odprave posledic poplav v avgustu 2023), po katerem sprašujete, ZOPNN-F določa, da se v pogodbah o dobavi blaga ali izvajanju storitev ali izvedbe gradenj, ki so jih zasebnopravni subjekti sklenili z državnimi organi ali samoupravnimi lokalnimi skupnostmi, javnimi agencijami, javnimi skladi, javnimi zavodi in javnimi gospodarskimi zavodi ter drugimi osebami javnega prava, ki so posredni uporabniki proračuna Republike Slovenije ali proračuna lokalne skupnosti na podlagi ZJN-3 in se ne nanašajo na dobavo blaga, ki predstavlja opremo potrebno za odpravo posledic poplav v avgustu 2023, v obdobju do 31. decembra 2023 določbe o pogodbenih kaznih zaradi zamude ne uporabljajo, pogodbeno dogovorjeni roki pa se podaljšajo za obdobje trajanja odprave posledic po naravnih nesrečah večjega obsega. Za pogodbe, ki zapadejo pod režim 56. člena ZOPNN-F torej velja da
- se v obdobju do 31. decembra 2023 ne uporabljajo v njih dogovorjene določbe o pogodbeni kazni in
- se v njih dogovorjeni (tj. pogodbeni) roki po samem zakonu (ex lege) podaljšajo za čas trajanja odprave posledic poplav v avgustu 2023.
Še predem odgovorimo na vaša vprašanja, naj opozorimo, da je bil cit. člen dodan v besedilo ZOPNN-F v obliki amandmaja, ki je bil predlagan na seji Odbora za infrastrukturo, okolje in prostor Državnega zbora RS. Pri tem je predstavnica Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora RS na seji odbora izrecno opozorila, da velika večina tam predlaganih amandmajev predstavlja povsem novo vsebino, ki je glede na potek zakonodajnega postopka ni bilo mogoče preučiti.[2] Ker gre torej za besedilo člena, ki ni bil vključen v obrazložitev predloga ZOPNN-F in ga tudi predlagatelj amandmaja ni posebej obrazložil (oziroma morebitne obrazložitve, če je bila podana, ni mogoče najti med javno objavljenimi dokumenti na spletnih straneh Državnega zbora RS), je težko ugotoviti pravi namen, ki ga zakonodajalec zasleduje s cit. pravilom. Navedeno ob pravno razmeroma slabo zapisanem besedilu cit. člena dopušča različne interpretacije, zato naši odgovori na vaša vprašanja ne morejo predstavljati enoznačnih odgovorov, ampak zgolj naše strokovno mnenje.
PRVO VPRAŠANJE
Sprašujete, kaj 56. člen ZOPNN-F pomeni za pogodbe, ki so bile sklenjene med 11. avgustom 2023 in 31. decembrom 2023. Zanima vas, ali cit. člen velja tudi za te pogodbe – sploh če so bile ponudbe oddane pred 4. avgustom 2023, ko so se zgodile poplave.
Odgovor
Ob čisti besedni interpretaciji[3] določbe 56. člena ZOPNN-F, ki v besedilu uporablja pretekli čas (»v pogodbah …, ki so jih zasebnopravni subjekti sklenili«), je po našem mnenju treba šteti, da se pravilo nanaša izključno na tiste pogodbe, ki so (bile) sklenjene še pred začetkom veljavnosti ZOPNN-F (tj. pred 11. avgustom 2023). Določba torej po našem mnenju zajema vse tiste pogodbe, ki so jih naročniki in izbrani ponudniki sklenili najkasneje do vključno 10. avgusta 2023, ne pa tudi pogodbe, ki so bile sklenjene po tem datumu.
Ker besedilo 56. člena izrecno govori o »sklenitvi pogodbe«, datum oddaje ponudbe na posameznem razpisu pri tem ne igra nikakršne vloge.
DRUGO VPRAŠANJE
Sprašujete, kaj pravilo 56. člena ZOPNN-F pomeni za tiste roke v pogodbah, ki so se iztekli pred 4. avgustom 2023 (ko so se zgodile poplave) oziroma 11. avgustom 2023 (uveljavitev ZOPNN-F) pa niso bili realizirani.
Odgovor
Pravilo iz 56. člena se nanaša le na »pogodbeno dogovorjene roke«, kot je na primer rok za začetek dela, izvedbeni rok ipd., ne pa tudi na zakonske roke, kot so na primer roki za grajanje napak in uveljavljanje jamčevalnih zahtevkov ipd. (verjetno je tu zakonodajalec imel v mislih predvsem izvedbene roke). Po našem razumevanju besedilo 56. člena ZOPNN-F zajema (le) tiste pogodbene roke, ki se iztečejo v določenem časovnem obdobju, ki se prične z datumom dogodka poplav (4. avgusta 2023) in se zaključi z 31. decembrom 2023. Ne nanaša pa se neposredno na pogodbene roke, ki so potekli pred poplavami (tj. pred 4. avgustom 2023) oziroma pred uveljavitvijo ZOPNN-F (tj. pred 11. avgustom 2023) in niso bili realizirani.
Z drugimi besedami, če je pogodbeni rok potekel pred poplavami ali pred začetkom veljavnosti ZOPNN-F in pogodbena obveznost ni bila (pravočasno) izpolnjena v dogovorjenem roku, gre po našem mnenju za položaj, ki ni zajet z določbo 56. člena ZOPNN-F. Takšen položaj je treba presojati s pomočjo določil in pogojev iz zadevne pogodbe ter glede na pravila ustreznih področnih predpisov.
TRETJE VPRAŠANJE
Zanima vas, kaj to pomeni v primerih, ko ste podizvajalec v pogodbi, ki zapade pod 56. člen ZOPNN-F in ali je pri tem kaj pomembno, če ste nominirani oziroma nenominirani podizvajalec.
Odgovor
Pri obravnavi posledic 56. člena ZOPNN-F za podizvajalce v pogodbi, ki spada v področje uporabe tega člena, je po našem mnenju pomembno razlikovati med nominiranimi in nenominiranimi podizvajalci, ker imajo lahko njihove vloge in razmerja z glavnim izvajalcem različne zakonske in pogodbene posledice.
Nominirani podizvajalci (tj. tisti, ki jih že v ponudbi in v pogodbi izrecno določi ali imenuje glavni izvajalec in zanje predloži tudi potrebna dokazila) so običajno izbrani zaradi njihovega specifičnega strokovnega znanja ali specialnosti v določenem vidiku projekta. V okviru 56. člena, če so dela nominiranega podizvajalca kritična za projekt in njihova izvedba zamuja zaradi posledic poplav v avgustu 2023, bi moralo po našem mnenju zanje veljati začasno podaljšanje pogodbenih rokov in oprostitev pogodbenih kazni, kot je to določeno z ZOPNN-F. Ti podizvajalci so v bistvu sestavni del projekta, kot ga je ponudil ponudnik, ki je bil izbran kot (glavni) izvajalec in ki je v razmerju do naročnika odgovoren za (pravilno in pravočasno) izvedbo projekta. S tem, ko je ZOPNN-F za določeno obdobje po samem zakonu (ex lege) »ekskulpiral« glavnega izvajalca, bi morali biti po našem mnenju istočasno »ekskulpirani« tudi njegovi nominirani podizvajalci.
Nenominirani podizvajalci običajno niso izrecno navedeni v pogodbi (tudi njihovo delo praviloma ni tako bistveno in/ali kritično za izvedbo projekta kot je delo nominiranih podizvajalcev) in ni nujno, da je naročnik z njimi (sploh) seznanjen. V kontekstu 56. člena ZOPNN-F je zato po našem mnenju začasnega podaljšanja pogodbenih rokov in oprostitve pogodbene kazni v tem primeru lahko deležen izključno glavni izvajalec (tudi na primer, če so razlogi za prekoračenje rokov na strani podizvajalca). Razmerje med glavnim izvajalcem in podizvajalci bo v tem primeru odvisno izključno od posebnih pogojev podizvajalskih pogodb in/ali naknadnih dogovorov med njimi, ki lahko (glede na to, da za glavnega izvajalca velja režim iz 56. člena ZOPNN-F) vključujejo tudi dogovor o podaljšanu rokov in oprostitev pogodbenih kazni za podizvajalce (še posebej to velja, če so poplave in njihove posledice neposredno prizadele delo podizvajalca). Določitev natančnih posledic za podizvajalce v posameznih primerih bi morala biti torej odvisna od posebnih pogojev njihovih pogodb z glavnim izvajalcem, narave njihovega dela in obsega, v katerem so na njihovo uspešnost vplivale zamude, povezane s poplavami v avgustu 2023 ter na koncu seveda od dogovora, ki ga s tem v zvezi dosežejo z glavnim izvajalcem.
ČETRTO VPRAŠANJE
Zanima vas tudi, kaj to pomeni v primeru projektov, ki so financirani iz sredstev EU, kjer je ta sredstva mogoče črpati le do določenega datuma (NOO projekti, Kohezijski projekti).
Odgovor
Pravilo iz 56. člena ZOPNN-F obravnava pogodbene kazni in roke za projekte, povezane s posledicami poplav v avgustu 2023 v Republiki Sloveniji. Uporablja se za pogodbe med zasebnimi subjekti in javnimi organi ali institucijami, ki so posredni uporabniki proračuna Republike Slovenije ali proračuna lokalne skupnosti na podlagi ZJN-3. Za projekte, ki jih financirajo programi EU, kot so skladi za okrevanje in odpornost ali kohezijski skladi, veljajo posebni predpisi in smernice, ki jih je določila EU.[4] Ti predpisi praviloma vključujejo pravila v zvezi z uporabo sredstev iz splošnega proračuna EU, časovnimi razporedi projekta in zahtevami glede poročanja.
Projekti, ki jih financira EU, imajo pogosto stroge roke za izvedbo. Ti roki so običajno vezani na razpoložljivost sredstev EU in zamuda pri izvedbi lahko privede do pomembnih posledic (razpoložljivost sredstev EU je dejansko omejena in vezana na določene proračunske cikle ali obdobja financiranja). Določba 56. člena ZOPNN-F, ki začasno podaljšuje pogodbene roke in izvzema pogodbene kazni, dejansko lahko pride v navskrižje s pravili, ki urejajo izvedbo projektov, ki jih financira EU (če se projekt financira iz sredstev EU in je rok dokončanja projekta postavljen pred 31. decembrom 2023, lahko zamuda roka povzroči navzkrižje med pravili iz 56. člena ZOPNN-F in pravili, ki veljajo za izvedo in financiranje projekta iz sredstev EU). V takšnih primerih je po našem mnenju ključno upoštevati dejstvo, da so ti projekti financirani s sredstvi proračuna EU in da morajo biti projekti, ki se financirajo iz sredstev EU, izvedeni v skladu z ustreznimi predpisi EU. Če ima projekt, ki ga financira EU, določen rok izvedbe pred 31. decembrom 2023 in če v ustreznih predpisih EU, ki se uporabljajo za izvedbo tega projekta, ni najti pravil, ki bi omogočala podaljšanje rokov in/ali opustitev pogodbenih kazni na način, kot je to določeno v 56. členu ZOPNN-F, potem bi torej morala glede upoštevanje pravil o rokih, pogodbenih kaznih in financiranju imeti prednost ustrezna pravila EU. V takšnih primerih je treba za uskladitev z zahtevami financiranja EU in določbami 56. člena ZOPNN-F poiskati ustrezne rešitve skozi pogajanja o podaljšanju ali spremembi projektnih rokov z ustreznimi organi in institucijami EU.
PETO VPRAŠANJE
Na koncu želite še odgovor na vprašanje, kaj pomeni, da se pogodbeni roki podaljšajo za obdobje trajanja odprave posledic po naravnih nesrečah večjega obsega in kolikšno je to obdobje.
Odgovor
V razmerju do 14. člena ZOPNN-F, kjer je določeno, da »ukrepi iz tega poglavja veljajo do 31. decembra 2023, če ni pri posameznem ukrepu določeno drugače«, besedilo iz 56. člena (»za obdobje trajanja odprave posledic po naravnih nesrečah večjega obsega«) vnaša določeno mero nejasnosti glede konkretnega trajanja podaljšanja pogodbenih rokov. Zdi se, da posebni rok iz 56. člena s podaljšanjem pogodbenih rokov za čas trajanja nesreče ustvarja izjemo od splošnega roka iz 14. člena, ki ukrepe iz tega poglavja omejuje na 31. december 2023. Iz tega bi se dalo sklepati, da roki iz 56. člena niso vezani na 14. člen ZOPNN-F, ki določa skrajni rok (31. december 2023) za veljavnost ukrepov, ki so opisani v tem poglavju.
Če navedeno drži, potem je pomembno upoštevati, da se v praksi »obdobje trajanja odprave posledic« poplav iz avgusta 2023 lahko razlikuje od projekta do projekta in da je dejansko trajanje podaljšanja roka lahko odvisno od praktične realnosti odpravljanja teh posledic. To pomeni, da bi bilo treba v vsakem posameznem življenjskem primeru ugotoviti, kdaj so bile odpravljene posledice, ki izvirajo iz poplav v avgustu 2023. Povedano z drugimi besedami, je režim iz 56. člena mogoče uporabiti (le) do trenutka, ko so v okviru posameznega pogodbenega razmerja odpravljene posledice poplav iz avgusta 2023. Ko so posledice poplav odpravljene, podaljševanje pogodbenega roka iz zadevnega pogodbenega razmerja ni več skladno z ZOPNN-F in za izvajalca nastopijo redne posledice zamude roka po relevantnih področnih predpisih.
Na koncu naj ponovno opozorimo, da je bilo besedilo 56. člena dodano v ZOPNN-F v obliki (neobrazloženega) amandmaja in da je zelo težko ugotoviti pravi zakonodajalčev namen. Če imate opravka s pogodbami, na katere vpliva 56. člen, je zato v primeru spora priporočljivo poiskati ustrezno pravno pomoč zato, da zagotovite skladnost in pravilno razlago, zlasti glede trajanja podaljšanja roka v vašem posebnem pogodbenem kontekstu.
[1] Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22, 74/22 – odl.US, 100/22 – ZNUZSZS in 28/23.
[2] Poročilo odbora za infrastrukturo, okolje in prostor k predlogu Zakona o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN-F), nujni postopek EPA, 954-IX (dokument štev. 212-07/23-12/24 z dne 09. 08. 2023).
[3] Besedna interpretacija (jezikovna razlaga) v pravu predstavlja prvi korak in obenem zadnji domet možne razlage pravnih pravil.
[4] Pravila teh predpisov so načeloma lahko povezana z nacionalno zakonodajo države koristnice sredstev.