Zakon o nujnih ukrepih za zagotavljanje nemotene nabave zdravil za leti 2023 in 2024 (ZNUZNNZ) – resen premik k iskanju sistemske rešitve ali  kratek pobeg pred pravili o javnem naročanju?

Vsebinski konflikt med zakonodajo, ki ureja javno lekarniško dejavnost (Zakon o lekarniški dejavnosti – v nadaljevanju: ZLD1[1]) in tisto, ki ureja oddajo javnih naročil (Zakon o javnem naročanju – v nadaljevanju: ZJN-3[2]), že dolgo meče senco na nabavo zdravil na recept, ki jih izdajajo javni lekarniški zavodi (javne lekarne). Farmacevti, zaposleni v javnih lekarnah, so po eni strani dolžni pacientom zagotoviti nemoteno preskrbo z zdravili na recept v roku največ 24 ur po predložitvi recepta, po drugi strani pa so sočasno dolžni spoštovati pravila javnega naročanja. Pogosto povsem objektivna nezmožnost javnih lekarn slediti pravilom obeh predpisov, je sčasoma povzročila stanje, v katerem je pridobivanje teh zdravil v javnih lekarnah postalo pravna odisejada neslutenih birokratskih razsežnosti. Farmacevti so se (tudi pod pritiskom različnih nadzornih organov kot so Računsko sodišče RS, Agencija za varstvo konkurence RS in Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil[3]), v zadnjih letih znašli ujeti v pravni labirint, iz katerega je bilo vse težje in težje videti izhod. Ko so se temu stanju v zadnjem obdobju pridružile še težave z nabavo zdravil na območju celotne EU, je politika v svoji modrosti (ali morda nespametnosti) na hitro pripravila magično rešitev – interventni zakon, ki bo javnim lekarnam omogočil vsaj začasni pobeg iz vrtiljaka labirintne zakonodaje in zapletene birokracije.

Zakon o nujnih ukrepih za zagotavljanje nemotene nabave zdravil za leti 2023 in 2024 (v nadaljevanju: ZNUZNNZ) je bil objavljen v Uradnem listu štev. 82/2023 z dne 28. julija 2023 in je stopil v veljavo že naslednji dan po objavi. Deklarirani namen zakona je začasno urediti problematiko nabave zdravil v postopkih javnega naročanja na način, da se pri nabavi zdravil na zdravniški recept, ki jih morajo zagotavljati javni lekarniški zavodi v skladu z določbami ZLD1, začasno odstopi od uporabe pravil, ki urejajo javno naročanje (ZJN-3) in s tem razbremeni javne lekarne pri nabavi zdravil, ki jih morajo imeti na zalogi oziroma jih morajo dobaviti v zelo kratkem času. Javne lekarne so tako za določen čas osvobojene spon javnega naročanja (začasno so izenačene z zasebnimi lekarnami) in v njih zaposleni farmacevti se lahko vsaj začasno oddahnejo.

ZNUZNNZ je zelo kratek predpis, ima le pet členov. V prvem členu je razglašen namen zakona, ki je v varni, stalni, enakomerni in kakovostni preskrbi z zdravili v javnih lekarniških zavodih v letih 2023 in 2024. V drugem členu je opredeljen način zagotavljanja preskrbe z zdravili na zdravniški recept. Določeno je, da se ZJN-3 začasno (do 31. decembra 2024) ne uporablja za zagotavljanje zalog zdravil na recept, ki jih morajo po ZLD1 lekarne zagotoviti najpozneje v 24 urah od naročila oziroma naslednji delovni dan. Namesto tega javna lekarna takšno zdravilo nabavi pri enem od registriranih veletrgovcev, ki v času naročila razpolaga z zadostno zalogo ustreznih zdravil. Naročilo poteka tako, da lekarna »na pregleden način in tako, da neupravičeno ne omejuje konkurence med veletrgovci« (sic), veletrgovcu izda naročilo, ob prevzemu zdravila podpiše dobavni list, zdravilo izroči pacientu in izstavi fakturo Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: ZZZS). Naročilo se lahko izda največ za obdobje do 31. decembra 2024. O nabavi mora lekarna voditi posebno evidenco s podatki o dobavitelju, vrsti zdravila (po ATC klasifikaciji) in vrednosti nabave zdravila (brez DDV). Tretji člen ureja nadzor (izvaja ga farmacevtski inšpektor, ki ga določa ZLD1) in kazenske sankcije v obliki dveh prekrškov (če lekarna nabavi zdravilo od veletrgovca v nasprotju s tem zakonom in/ali če ne vodi zahtevane evidence, se lahko kaznuje z globo v višini od 10.000 do 50.000 eurov, njena odgovorna oseba pa z globo od 200 do 1.000 eurov). Prehodne in končne določbe določajo, da se postopki naročanja za zagotavljanje zalog zdravil na zdravniški recept, ki so se začeli pred uveljavitvijo ZNUZNNZ in do njegove uveljavite še niso končani, dokončajo po dosedanjih predpisih. Za postopke nabave, ki na dan 31. decembra 2024 še ne bodo končani, se bo še naprej uporabljal ZNUZNNZ.

Vse lepo in prav. Javne lekarne so z eno samo magično potezo zakonodajalca v obliki sprejetja interventnega zakona rešene domnevno nepremagljive ovire v obliki pravil o javnem naročanju, ki naj bi ogrožala pridobitev za paciente življenjsko pomembnih zdravil. Si lahko torej državljani oddahnemo? Žal ne. Kot vsaka magija ima namreč tudi ta omejen rok trajanja – do 31. decembra 2024. ZNUZNNZ tako pomeni le začasen pobeg pred realnostjo javnega naročanja. Čeprav je morda zagotovil nekaj predaha, ta zakon nikakor ne rešuje temeljne težave, to je sistema, ki ga pesti nasprotujoča si zakonodaja, ki spodkopava temeljna načela preglednosti, pravičnosti in učinkovitosti pri naročanju zdravil.

Smo lahko vkljub temu vsaj zmerno optimistični? Da. Če nič drugega, sprejetje interventnega zakona nakazuje, da smo se znašli na kritični točki. Ne glede na to, ali in ali sploh je interventni zakon usklajen z ustrezno evropsko zakonodajo, je zato skrajni čas, da se politika vzporedno z njegovo uveljavitvijo takoj in resno loti iskanja celovite in trajne rešitve, ki bo uskladila cilje javnega zdravja in načela javnega naročanja. Časa za to je malo in naloga ni lahka. Politika se bo morala odločiti, ali bo poiskala harmonično mešanico obeh sklopov zakonodaje (na primer s prilagoditvijo pravil javnega naročanja specifiki dobavne verige farmacevtskih izdelkov) ali pa bo pristopila k popolni prenovi sistema naročanja zdravil (na primer s prenosom statusa javnega naročnika od lekarn kot izdajatelja na ZZZS kot plačnika zdravil). Ne glede na to, kakšno pot bo ubrala, bo morala politika vse pomembne deležnike v farmacevtski distribucijski verigi (lekarne, proizvajalce  zdravil ter veleprodajne distributerje oziroma njihova strokovna združenja) čim prej vključiti v resen dialog in razpravo, ki naj v največji možni meri preseže željo po zasledovanju enostranskih interesov. Namesto poglabljanja v konfliktna razmerja med deležniki, se je treba poglobiti v zapletenost dosedanjega položaja in veljavnih zakonov, identificirati točke spora in oblikovati pragmatično ter izvedljivo rešitev, ki bo sposobna prestati preizkus časa. Takšna rešitev bi morala biti osnovana na ohranitvi pomena postopkov javnega naročanja, hkrati pa bi morala zagotoviti, da zdravje in blaginja državljanov ostaneta na prvem mestu. Vse to seveda zahteva bodisi dobro premišljene spremembe obstoječe zakonodaje ali pa oblikovanje povsem novega in konzistentnega pravnega okvira, v katerem bodo upoštevani legitimni interesi vseh deležnikov.

Ne pozabimo, gre za prizadevanje za zaščito najbolj osnovnega in ključnega vidika človeškega življenja – dostopa do osnovnih zdravil. Skrajni čas je, da se politika sooči s tem izzivom z največjo resnostjo, ki si jo zasluži. Resnost položaja, kot se je v zadnjih letih razvil pri nabavi zdravil na recept, zahteva, da se k rešitvi pristopi hitro ter z največjo resnostjo in odločnostjo. Le tako bo politika zmožna še pred potekom roka veljavnosti ZNUZNNZ zagotoviti ustrezno pravno rešitev, ki bo zgrajena na temeljnih načelih pravičnosti, preglednosti in učinkovitosti pri nabavi zdravil na recept (s čimer se na koncu varuje zdravje in življenja državljanov, ki jim politika služi).

[1] Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19 in 186/21

[2] Uradni list RS, št. 91/2015 s sprem.

[3] Po podatkih Lekarniške zbornice Slovenije je kar 22 od 24 javnih lekarniških zavodov tudi v prekrškovnih postopkih zaradi kršenja ZJN-3. Nekaj teh zavodov je bilo že pravnomočno obsojenih in oglobljenih za prekrške, za katere je predpisana minimalna globa 25.000 eurov. (Vir: EVA 2023-2711-0027)